РОЗВИТОК МЕХАНІЗМІВ ЗАЛУЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОСТІ ДО ЗАХОДІВ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

Анотація

 

Корупція в Україні продовжує залишатися однією з основних загроз національній безпеці та політичній стабільності, утвердженню верховенства права. В аналітичній записці на основі аналізу міжнародного досвіду та вітчизняних напрацювань, розглядаються механізми залучення громадськості до заходів протидії корупції в Україні.

 

РОЗВИТОК МЕХАНІЗМІВ ЗАЛУЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОСТІ ДО ЗАХОДІВ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

 

Щорічне глобальне дослідження Transparency International[1] засвідчило, що Україна, разом з країнами Східної, Південно-Східної Європи та Центральної Азії сприймається її населенням як висококорумпована держава[2]. Цьогорічна позиція України у рейтингу корумпованості країн світу з оцінкою в 2,2 бали та загальні темпи розповсюдження корупції в державі засвідчили необхідність рішучих кроків для порятунку країни та виходу з корупційної прірви.

За останні три роки позиції України погіршились на 5 пунктів. У випадку, якщо негативна тенденція збережеться Україна за 5-7 років може наздогнати Сомалі. Більшість держав з рейтингом 2 бали і менше перебувають у військових конфліктах. Результати багатьох незалежних досліджень, включно з даними Transparency International, засвідчують, що країни, які сприймаються як найбільш корумповані, є тими самими країнами, що найбільше страждають від довготривалих конфліктів, спрямованих на знищення державної інфраструктури. Українське суспільство вже сьогодні відчуває болючі симптоми проявів корупції. Це: величезні масштаби розкрадання державних коштів, зростання рівня безробіття та бідності, фактична неспроможність держави протидіяти небезпечним хворобам, що з рештою призводить до поступового вимирання української нації. Слід також взяти до уваги, що за оцінками експертів, зниження Індексу сприйняття корупції лише на один пункт призводить до відтоку з країни капіталу, рівного 0,5 % валового внутрішнього продукту, а також до загального зниження доходів громадян щонайменше на 4 %. Для України ці цифри означають втрату щороку щонайменше 20 млрд гривень. Особливою рисою традиційно високого рівня корупції в різних сферах життя українського суспільства є те, що населення сприймає корупцію як закономірне явище[3]. Враховуючи останнє, пріоритетним напрямом державної антикорупційної політики має стати створення атмосфери громадянського неприйняття корупції.

Ратифікована Верховною Радою України ще у жовтні 2006 р. Конвенція ООН проти корупції[4] з-поміж інших ключових засад здійснення державами‑учасницями політики у сфері запобігання та протидії корупції визначає забезпечення доступу громадськості до процесів протидії корупції.

За ст. 13 цієї Конвенції кожна держава-учасниця повинна вживати належних заходів для сприяння активній участі громадянського суспільства у запобіганні корупції й боротьбі з нею, та для поглиблення розуміння суспільством факту існування, причин і небезпек  корупції:

        залучення населення до процесів прийняття рішень та посилення прозорості їх прийняття;

        забезпечення ефективного доступу населення до інформації та проведення заходів щодо інформування населення;

        повага, заохочення та захист свободи пошуку, отримання, опублікування та поширення інформації про корупцію. Можуть установлюватися певні обмеження цієї свободи, але тільки такі, що передбачені законом і є необхідними: для поваги прав або репутації інших осіб; для захисту національної безпеки, публічного порядку, моралі чи охорони здоров’я[5].

Зміцнення співробітництва державної влади з громадянським суспільством у сфері протидії корупції вимагають і рекомендації Стамбульського плану[6].

Зокрема, третій принцип Плану передбачає підтримку активної участі громадськості в реформах через сприяння суспільному обговоренню проблеми корупції й участі громадян у попередженні її проявів шляхом:

        ініціювання на різних рівнях кампаній щодо підвищення поінформованості суспільства та проведення освітніх програм, що стосуються негативних наслідків корупції;

        залучення неурядових організацій до моніторингу діяльності державного сектору, забезпечення наявності в цих організаціях необхідних методів і навичок для запобігання корупції;

        розширення співробітництва між урядовими структурами, неурядовими організаціями, приватним сектором, професійними організаціями, незалежними науково-аналітичними центрами в питаннях протидії корупції;

        затвердження положень, що будуть гарантувати неурядовим організаціям необхідні права для ефективної участі в боротьбі з корупцією;

        забезпечення доступу громадськості до інформації, що має відношення до сфери протидії корупції.

Національне законодавство України в свою чергу передбачає участь інститутів громадянського суспільства в реалізації державної антикорупційної політики. Загалом, можна говорити про еволюцію державних підходів щодо антикорупційного політичного процесу: на законодавчому рівні відбулося зміщення акцентів від переважно боротьби з корупціонерами (Закон України „Про боротьбу з корупцією” у редакції 1995 р.) до запобігання корупції як явища та мінімізації впливу корупціогенних чинників (Закон України „Про засади запобігання та протидії корупції” від 11 червня 2009 р.). Зокрема, у прийнятому 11.06.2009 р. Верховною Радою України Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції” у розділі ІІІ (ст. 15-17) регламентовано участь громадськості у заходах щодо запобігання та протидії корупції.

Ст. 15 Закону України передбачає такі форми участі громадян та їх об’єднань або уповноважених представників щодо запобігання, виявлення та протидії корупційним правопорушенням:

        участь у діяльності щодо виявлення фактів вчинення корупційних правопорушень;

        повідомлення про виявлені факти;

        запит та одержання інформації від органів державної влади про діяльність щодо запобігання та протидії корупції;

        проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно‑правових актів;

        участь у відкритих парламентських слуханнях;

        пропозиції суб’єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин в сфері протидії корупції;

        проведення досліджень з питань запобігання та протидії корупції;

        заходи щодо інформування населення;

        громадський контроль за дотриманням законів.

За ст. 17 Закону України особи, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції, перебувають під захистом держави.

Одним із кроків реалізації проекту та виконання рекомендацій Групи держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО) стало створення інституту Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики та впровадження механізмів для залучення громадськості до участі в заходах щодо запобігання та протидії корупції[7]. У листопаді 2009 р. утворено Громадську раду при Урядовому уповноваженому. Рішення Урядового уповноваженого про створення Громадської Ради є важливим кроком українських органів державної влади на шляху до залучення громадськості до боротьби з корупцією. За умови забезпечення необхідного рівня незалежності функціонування Ради, „прийняте рішення неодмінно слугуватиме прикладом для багатьох інших країн, у яких залучення громадянського суспільства до боротьби з корупцією все ще лишається на рівні ідеї”[8].

Але реальна участь громадянського суспільства у заходах протидії корупції відповідно до нормативних приписів сьогодні повною мірою не реалізується.

В Україні зареєстровано більше 40 громадських організацій, які так чи інакше задекларували свої наміри боротися з корупцією[9]. Ще у лютому 2007 р. низка таких громадських організацій створили Антикорупційний фронт України[10]. Серед його завдань задекларовано: громадський контроль за прийняттям рішень органами влади, вплив на кадрову політику, моніторинг доходів та видатків посадовців, формування громадської думки і середовища, нетерпимого до корупції[11]. Поява Фронту передбачала створення робочої Комісії з питань координації діяльності громадських організацій у сфері боротьби з корупцією. Проте, даний пункт діяльності цієї коаліції залишився невиконаним.

За висновками Антикорупційної мережі Організації економічного співробітництва і розвитку щодо України „проблема полягає у відсутності сильної позаурядової організації, яка б займалася проблемами боротьби з корупцією, могла б зосередити навколо себе зусилля інших громадських об’єднань і служила б впливовим партнером органів державної влади”[12]. Треба констатувати, що Фронт такою організацією не став.

У квітні поточного року Агентством УНІАН проанонсовано появу Народного антикорупційного фронту України (НАФУ) – організації, члени якої готові боротися з корупціонерами радикальними методами[13]. Однак, як видається, силова протидія громадськості корупційним проявам несе в собі небезпеку і може породити низку нових проблем. Крім того, світовий досвід не знає прецедентів віднесення повноважень у сфері боротьби з корупцією, до прямої компетенції громадськості.

Крім того, для реалізації заходів протидії корупції в Україні можна використати потенціал козацького руху, тим більше, що вже неодноразово робилися заяви про готовність козацьких організацій щодо участі у цій справі.

У грудні 2009 р. представники Галицького козацького війська пообіцяли захищати журналістів Львівщини, котрі пишуть про корупцію в регіоні[14]. На Великій козацькій Раді в Єнакієве у вересні 2009 р. була висунута ідея про залучення козаків до „протистояння та викорінення корупції в Україні”[15].

Діяльність козацьких організацій на сьогодні регулюється Законом України „Про об’єднання громадян”, а цього об’єктивно недостатньо. Проект Закону України „Про засади відновлення та розвитку Українського козацтва, козацькі організації та їх об’єднання” вже декілька разів відхилявся парламентом, через значну кількість зауважень до його змісту. На даний момент указаний законопроект (№ 5511) чекає розгляду у Верховній Раді України. Доки проект є власне проектом доцільно доповнити ст. 6, яка передбачає співпрацю органів державної влади та місцевого самоврядування із козацькими організаціями, положенням про можливість залучення козацьких організацій та об’єднань до заходів протидії корупції.

В лютому 2010 р. було створено Національний антикорупційний комітет України – консультативно-дорадчий орган при Президентові України. До складу Комітету були залучені представники органів державної влади, профільних комітетів Верховної Ради України, провідні вчені, а також представник Творчого об’єднання „ТОРО”, яке є контактною групою організації Transparency International в Україні. Залучення представника громадянського суспільства до роботи органу, який розроблятиме антикорупційні заходи та виконуватиме інші, передбачені Указом № 275, функції – є показовим кроком. Таким чином, громадськість отримала ще один важіль впливу на здійснення антикорупційної політики держави. Єдиним недоліком залишається недостатня кількість її представників серед членів Комітету.

У червні 2006 р. Міністерство юстиції України розпочало співпрацю з Радою Європи у сфері протидії корупції в рамках спільного проекту Європейської комісії та Ради Європи „Підтримка належного урядування: Проект протидії корупції в Україні” (UPAC)[16].

Успішна співпраця між урядовим та неурядовим сектором (у різних сферах, в тому числі, у сфері протидії корупції) залежить від дотримання певних „неписаних” правил[17]:

        держава не може примушувати приватний сектор брати участь у здійснюваних нею заходах, вона може лише запрошувати його до співпраці;

        отримавши таке запрошення, приватний сектор сам вирішує, чи відповідати на це запрошення, яким чином і якою мірою;

        форми співпраці між державними інституціями та інституціями громадянського суспільства повинні регулюватися правовими положеннями щонайменше у найзагальнішому плані;

        держава не може втручатись у рішення громадянського суспільства щодо форм самоорганізації з метою здійснення співпраці;

        держава має забезпечити, щоб усі громадські організації мали однакову можливість участі у цій співпраці;

        важливі рішення громадянського суспільства не є обов’язковими для держави, але якщо вони відхиляються, то громадянське суспільство має право вимагати пояснення причин такого відхилення;

        „громадянське суспільство” охоплює організації сфери економіки/бізнесу та всі інші організації, що не належать державі та не перебувають у її управлінні.

Існує позитивно показовий світовий досвід ефективної співпраці державного і недержавного сектору в питаннях протидії корупції саме в тих державах де раніше корупція сягала рівня ледь не офіційної державної політики. Приміром:

        у Гонконгу в другій половині ХХ ст. було створено незалежну від влади комісію боротьби з корупцією. У її обов’язки входило незалежне розслідування виявів корупції, розроблення і втілення організаційних, юридичних і адміністративних антикорупційних заходів, а також проведення широкої інформаційно-просвітницької кампанії. Діяльність НКБК щільно контролюється структурами громадянського суспільства;

        в Сингапурі поряд із спеціальним бюро з розслідування фактів корупції, діють спеціальні наглядові комісії з представників громадськості;

        в Індії ті самі функції виконує Національна спілка громадської дії.

Окремої уваги заслуговує антикорупційний досвід Російської Федерації. Громадська палата в Росії акумулює та спрямовує зусилля громадських організацій у протидії корупції. У свою чергу протягом 2001-2005 рр. виконувалася російсько-американська програма „Партнерство в протидії корупції”, в рамках якої були створені 7 регіональних антикорупційних коаліцій (сьогодні вони об’єднують більше 180 неурядових організацій). У 2005 р. регіональними коаліціями була створено Російське Антикорупційне партнерство, яке просуває в окремих регіонах та країні в цілому правові та інституційні реформи, формування та розвиток послідовної антикорупційної політики; здійснює громадський контроль над органами влади в бюджетній та іншій сферах; надає юридичну допомогу громадянам, які зіткнулися з проявами корупції чи необґрунтованої бюрократії; допомагає знімати адміністративні перешкоди в діяльності підприємців тощо.

Висновки

На сучасному рівні державної антикорупційної політики Україні слід виходити з того, що абсолютно подолати корупцію неможливо – можна лише мінімізувати її вплив на життя суспільства, зокрема:

1.   В умовах недостатнього рівня довіри населення до органів державної влади, популяризувати ідею активної протидії виявам корупції мають саме інститути громадянського суспільства. Держава повинна сприяти їм в цьому (Додаток 1).

2.   Антикорупційні недержавні організації повинні створити дієву коаліцію (на кшталт Російського антикорупційного партнерства[18]), яка б стала повноправним партнером держави.

Відділ стратегій розвитку

громадянського суспільства та протидії корупції

(І. Валюшко)

 

Додаток 1

Механізми взаємодії інститутів громадянського суспільства та органів державної влади й місцевого самоврядування щодо формування активної антикорупційної позиції громадськості в Україні

Інститути громадянського суспільства

Органи державної влади та місцевого самоврядування

Збір і надання правоохоронним органам даних про корупційні діяння

Заохочення інформаторів. Перевірка достовірності, притягнення винних до відповідальності.

Проведення незалежних розслідувань проявів корупції

Забезпечення вільного доступу до відповідних даних: доходи і видатки посадових осіб, подарунки, „конфлікт інтересів”

Готовність надавати свої пропозиції, рекомендації та наполягати на їх врахуванні; оприлюднення звітів про проведену роботу

Залучення ІГС до розробки державної антикорупційної політики; готовність враховувати пропозиції громадськості

Проведення інформаційних кампаній з підвищення правової обізнаності населення та формування готовності відстоювати свої права; надання безоплатної юридичної допомоги громадянам

Державне фінансування надання ІГС таких послуг

Проведення антикорупційних освітніх заходів у школах та вузах, формування у молоді антикорупційного світогляду

Залучення ІГС для здійснення антикорупційних навчально-тренінгових програм, виведення таких заходів з компетенції навчального закладу

Антикорупційна коаліція ІГС

Вищі органи державної влади, центральні органи виконавчої влади

Розробка проектів законів, антикорупційна експертиза нормативно-правових актів

Врахування пропозицій ІГС у нормотворчій діяльності

Координація зусиль антикорупційних недержавних організацій

Готовність взяти участь у такій координації, невтручання в діяльність

Збір, обробка та узагальнення на національному рівні даних про корупційні правопорушення

Забезпечення вільного доступу до відповідних даних: доходи і видатки посадових осіб, подарунки, “конфлікт інтересів” тощо

 

 



[1]     http://gurt.org.ua/articles/4780/

[2]     Всі ці країни отримали оцінку поширеності корупції нижче за 5 балів з 10 можливих (за шкалою, в якій 0 означає тотальну корумпованість держави, 10 – практичну відсутність корупції).

[3]     За результатами загальнонаціонального опитування, проведеного в рамках проекту Гідна Україна рівень корупції в Україні у 2009 р. зменшився на 5 % порівняно з 2007 роком. Загалом 62,5 % респондентів (проти 67 % у 2007 р.) заявили про те, що були учасниками корупційних дій протягом року.

[4]     Для України Конвенція вступить в дію з дня (1 січня 2011 р.) набрання чинності Законом України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення” від 11 червня 2009 р. Так само від дати введення в дію цього закону залежить набрання чинності Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією, підписаної Україною 25 січня 1999 р. у Стразбурзі і ратифікованої Україною 18 жовтня 2006 року. 10 березня 2010 р. Верховна Рада України перенесла з 1 квітня 2010 р. на 1 січня 2011 р. введення в дію пакета антикорупційних законів, прийнятих 11 червня 2009 року. Таким чином, від набрання чинності цих трьох законів („Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції”, „Про засади запобігання та протидії корупції”, „Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень”) залежить виконання Україною своїх зобов'язань перед Групою держав проти корупції (GRECO).

[5]         Конвенція ООН проти корупції від 31.10.2003 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 49. - С. 20‑48.

[6]         Стамбульський план був ухвалений Організацією Економічного співробітництва і розвитку Ради Європи у вересні 2003 р. для України, Росії та деяких інших пострадянських держав.

[7]              Постанова Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2009 р. № 410 „Про затвердження Положення про Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики” // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=410-2009- %EF

[8]         Кос Д. Експертний висновок щодо Положення „Про Громадську раду при Урядовому уповноваженому з питань антикорупційної політики” // http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/ corruption/projects/upac/technical %20papers/UA/344-UPAC-TP_Kos_DraftRegul_CivilCouncil_ACAgent_ Oct09_Ukr.pdf

[9]         Єдиний реєстр громадських формувань // http://www.minjust.gov.ua/0/18501

[10]        Мозговий В. Всі на фронт // Урядовий кур’єр. №25 (3685). 08 лютого 2008.

[11]        Шинальський О., Невмержицький Є. // Антикорупційний форум в Україні // Голос України. № 14 (4264).  25.01.2008.

[12]        Мозговий В. Всі на фронт // Урядовий кур’єр. №25 (3685). 08 лютого 2008.

[13]        В Україні виявлено організацію „месників”, які борються з корупцією // http://unian.net/ukr/news/news-370459.html

[14]        Козаки виступають проти // ratusha.lviv.ua/kozaku_vustypajutj_protu.html

[15]        На Донеччині з корупцією боротимуться козаки // http://ngo.donetsk.ua/donsociety/9363

[16]           Наразі здійснюються три системні дослідження ризиків корупції // http://www.minjust.gov.ua/0/19710

[17]           Кос Д. Експертний висновок щодо Положення „Про Громадську раду при Урядовому уповноваженому з питань антикорупційної політики” // http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/ corruption/projects/upac/technical %20papers/UA/344-UPAC-TP_Kos_DraftRegul_CivilCouncil_ACAgent_ Oct09_Ukr.pdf

[18]        http://www.pace.org.ua/images/cd/6-7_rap_brochure_10-06.pdf.