ПРЕЗИДЕНТСЬКЕ ВЕТО В СУЧАСНИХ ДЕМОКРАТИЧНИХ СИСТЕМАХ

 

Анотація

 

Аналітична записка присвячена розгляду особливості реалізації такого інституту влади Президента, як вето. Розглядається світовий досвід застосування вето Президентом, що заслуговує на увагу в контексті реформування політичної системи України, отже постає питання про посилення як повноважень, так і відповідальності Президента для оптимізації законодавчого процесу в Україні. 

 

ПРЕЗИДЕНТСЬКЕ ВЕТО В СУЧАСНИХ ДЕМОКРАТИЧНИХ СИСТЕМАХ

 

1. Теорія президентського вето

Характерна риса президентських систем полягає у тому, що президент обирається народом та діє як вето-гравець у законодавчому процесі.  Президент може виступати як сил, що вносить загальнодержавну орієнтацію у вироблення політичного курсу.

Кількість вето-гравців різниться в різних демократичних режимах. У двопалатних парламентських системах вето-гравцем виступає верхня палата парламенту. Президентська система вводить ще один вето-бар’єр – президента. Таким чином, у даних системах коаліція в парламенті або має включати президента, або повинна мати кваліфіковану більшість для подолання його вето.

Президент, який володіє правом вето, може підписати або накласти вето на законопроект, запропонований парламентом. Підписуючи його, він приймає версію, подану парламентом, що означає неможливість накласти вето на деякі частини даного законопроекту та промульгувати ті, що залишилися (промульгація – це введення главою держави прийнятого законопроекту в дію шляхом його підписання та оприлюднення). Термін, відведений для промульгації закону, коливається від 7 днів у Ірландії, до 3 місяців у Фінляндії. Переважна більшість глав держав можуть протягом терміну промульгації скористатися правом вето (відхилення закону). Виділяють абсолютне (резолютивне), відкладальне (суспензійне або відносне) та часткове вето. Абсолютне вето – це заборона на введення в дію ухваленого парламентом закону, що вже не може бути подолана. У конституційно-правовій практиці такий інститут зустрічається досить рідко. Серед глав держав-членів Європейського Союзу цим правом володіє лише монарх Великобританії, який не користувався ним протягом двох останніх століть. Відкладальне вето застосовується у формі повернення главою держави законопроекту на повторний розгляд парламенту з відповідними  пропозиціями та передбачає наявність механізму його подолання. Конституції тих чи інших держав встановлюють різну кількість голосів, необхідну для подолання вето. У процесі повторного розгляду парламент може врахувати пропозиції глави держави або прийняти законопроект без змін.

Положення щодо подолання президентського вето значно різняться. Вето, що потребує абсолютної більшості, тобто половини плюс один голос від загальної кількості членів парламенту, класифікується як „слабке вето”, інші, що мають вищі вимоги, – „сильне”.

У деяких конституціях президент може накласти вето на певні положення законопроекту. Фактично часткове вето, також відоме як постатейне, дає можливість президенту промульгувати пункти статті законопроекту, з якими він погоджується, і повернути до парламенту для перегляду тільки ті частини законопроекту, на які накладено вето. Якщо президент може вибірково накласти вето на окремі неприйнятні частини законопроекту, то він має можливість корегувати законодавчий процес за допомогою вірно підібраних взаємних послуг, що підсилює його владу порівняно з тими варіантами, в яких вето накладається на весь законопроект, а не на його частини.

Поряд із застосуванням президентського вето існує практика використання такого інституту, як контрасигнування актів президента, який виступає противагою одноособовому прийняттю рішень та є засобом обмеження повноважень глави держави. Контрасигнування актів президента – скріплення підписом глави уряду і/або окремого члена уряду акта глави держави. Без такого підпису акт недійсний. У різних країнах сфера застосування інституту контрасигнування актів президента є неоднаковою. У країнах із парламентською формою правління контрасигнуються усі або майже всі акти президента або монарха, у тому числі рішення про призначення глави і членів уряду, розпуск парламенту, повернення законопроекту (ухваленого парламентом закону, але не промульгованого главою держави) на повторний розгляд у парламенті тощо. У президентських республіках президент видає акти на свій розсуд і без будь-якого контрасигнування. У країнах зі змішаною формою державного правління, зокрема в тих, де глава держави наділений за конституцією широкими і реальними владними повноваженнями, сфера застосування інституту контрасигнування актів президента так чи інакше обмежена. У ст. 106 Конституції України визначено коло актів Президента України, що мають бути скріплені підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Усі інші акти Президент видає на власний розсуд і без контрасигнування з боку глави і членів уряду.

Існування вето-бар’єра президента дозволяє стримувати радикальні зміни в політичному процесі або, якщо зміни все-таки встановлені, то вони будуть більш стійкими та стабільними не тільки на законодавчому рівні, але й на рівні інститутів державного регулювання. Можливість ветування президентом законопроекту, з яким він незгодний, дозволяє зробити процес прийняття рішень більш прозорим, тому, що домовленість між президентом та коаліцією базуватиметься на основі публічних торгів та компромісів.

Електоральний цикл та висока підтримка президента в парламенті впливають на частоту застосування вето. Так, президент, який має більшість у парламенті, накладає незначну кількість вето, тоді, як політично „слабкий” президент має достатньо високий рівень ветування законопроектів (див. табл. 1).

Вето може виступати механізмом захисту політики від зміни статус-кво, але водночас президент не може завдяки цьому змінювати курс держави. Сама наявність президентського вето вимагає, щоб будь-яке законодавче рішення обов’язково включало тією чи іншою мірою переваги президента, що могли б гарантувати здійснення більш широкого політичного курсу. Коли президент політично слабкий та має нестачу суспільного схвалення та партійного підтримання в парламенті, парламент може приймати закони у спірних питаннях. Але якщо позиція президента сильна, то прийняття законів відносно спірних питання знижується. Безробіття, проміжні вибори, законопроекти соціального значення підвищують кількість вето, у той час, як міжнародні конфлікти, популярність президента, партійна підтримка в парламенті знижують кількість вето.   

Якщо президент не має підтримки в парламенті та існуючої більшості достатньо для подолання вето, то президент може не застосовувати напряму право вето. У такому випадку президент може використовувати „кишенькове вето”. Так, у США законопроект, схвалений Конгресом в останні десять днів до закінчення сесії, не вступає в силу, якщо термін, відведений на його підписання, припадає на період, коли сесія Конгресу не відбуваються. У цьому разі Президент може не підписувати і не повертати законопроект на розгляд. Застосування даного виду вето дозволяє президенту впливати на перебіг політичного процесу та дає можливість президенту не проводити законопроекти, що йдуть врозріз із його інтересами. Таким чином, використовуючи „кишенькове вето”, президент здатен підняти свій статус у політичному полі.

Вето президента – це елемент постійних торгів та компромісів між президентом та парламентськими гравцями. Накладаючи вето, президент ускладнює процедуру прийняття законів, тому депутати йдуть на певні домовленості з президентом.

2. Світовий досвід законодавчого закріплення та практичного використання президентом права вето

Зарубіжний досвід неоднакового законодавчого закріплення президентського права вето в умовах різних політичних систем формує несхожі практики його реалізації (див. табл. 2, 3).

Польський досвід президентського вето проявляється в тому, що вето президента є достатньо слабким, водночас дозволяє затягувати процес прийняття законопроекту завдяки невизначеності термінів розгляду закону Конституційним Трибуналом. Отже, спостерігаємо таку форму президентського вето, що дозволяє Президенту, не відхиляючи закон самостійно, затримати пролонгацію закону на невизначений термін. У сучасній польській ситуації, коли президент Л. Качиньський не має більшості у парламенті, а також належить до різних політичних сил з прем’єр-міністром, прем’єр-міністр Д. Туск висловлює наміри знизити бар’єр подолання президентського вето з конституційної більшості до абсолютної, оскільки тільки таким чином є можливою оптимізація роботи парламенту та відповідно до уряду, що формується парламентом.

Політичні практики Франції (П’ятої Республіки) демонструють два типи стосунків між президентом та прем’єр-міністром. У випадку наявності більшості президента в парламенті, він призначає прем’єр-міністра на власний розсуд, що перетворює республіку на президентську. У другому випадку, якщо президент не має більшості в парламенті, він призначає  прем’єр-міністра з тієї сили, що має більшість у парламенті, що представляє собою ситуацію коабітації, і, відповідно, держава переходить у режим парламентської системи. У 1986-1988 рр. президент Франсуа Міттеран (соціаліст) та прем’єр-міністр Жак Ширак (голліст) у стані коабітації набули розподілу повноважень: президент займався зовнішньою політикою, а прем’єр-міністр – внутрішньою. Подальші два періоди коабітації (1993-1995 та 1997-2002 рр.) продемонстрували не меншу ефективність. Виходячи з повноважень та оптимальності застосування права вето президентом у кожному із зазначених випадків, президент взагалі не є схильним застосовувати право вето, оскільки в першому випадку немає на те необхідності, а у другому сфера його діяльності настільки обмежується, що втручання в законодавчий процес стає неможливим.

Португальська Республіка є парламентською республікою, де прем’єр-міністр найчастіше є лідером партії, що перемогла на виборах у парламент. Не дивлячись на те, що вето президента долається 2/3 голосів депутатів, він має потужні механізми затягування процесу прийняття закону, оскільки Конституція не декларує ні термін підписання та оприлюднення президентом закону, ні термін розгляду закону Конституційним Судом.

Президент США має „сильне” право вето: щоб подолати його, кожна палата Конгресу повинна проголосувати двома третинами голосів. Водночас Президент широко використовує дане повноваження тільки в умовах, коли більшість у Конгресі належить іншій політичній силі (див. табл. 1).

Бразилія має високо фрагментовану партійну систему, в умовах якої бразильський президент – інституційно „сильний”, а партійна організація – „слабка”. Право вето в бразильській політичній системі виступає резервною „зброєю”, до якої він вдається вкрай рідко. Це можна пояснити залежністю законодавчого органу від уряду (уряд має право позбавляти мандата будь-якого депутата).

„Супер президентська” політична система Російської Федерації відзначається тим, що Президент з часів перебування на цьому посту Б. Єльцина мав більшість у парламенті спочатку за рахунок стійкої коаліції з лояльних президенту партій та партійних субститутів, а за другої – каденції президента В. Путіна – за рахунок „Єдиної Росії”, а отже фактично не було необхідності у використанні інституту вето президентом.

3. Інститут президентського вето в Україні

Інститут вето Президента України порівняно з іноземними аналогами є достатньо потужним. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протягом встановленого терміну не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом (див. табл. 3).

Сила президентського вето проявляється в тому, що подолати його можливо лише двома третинами голосів Верховної Ради, отже Президент може не мати більшості у Парламенті для того, щоб бути впевненим у власній можливості ветувати будь-які законопроекти. До того ж Президент України має право ветувати будь-які закони, навіть закони про внесення змін до Конституції, і, таким чином, він отримує доволі сильні законодавчі повноваження. Також така розстановка сил між Президентом та Парламентом у випадку їх приналежності до різних політичних сил стимулює конфліктну поведінку обох гравців за умов слабкості важеля Верховної Ради (а саме – необхідність 2/3 голосів для подолання президентського вето), що спричиняє слабкість законодавчої гілки влади. Президент може звернутися до Конституційного Суду для підтвердження конституційності законопроекту, однак термін розгляду законопроекту Конституційним Судом не є фіксованим, отже такий захід представляє собою можливість затягування процесу прийняття закону і є моделлю застосування „кишенькового вето”.

З одного боку, посилення інституту президентського вето в Україні є актуальним з огляду на важливу роль цього інституту в забезпеченні ефективності законотворчої діяльності Верховної Ради. Криза політичної системи демонструє наявність позицій ключових гравців, що своїм взаємним положенням відтворює „кризовість” політичної системи. Система потребує прийняття ефективних рішень, а також блокування прийняття тих законів, що формуються та просуваються окремими олігархічними групами. У даному контексті сильний Президент виступає персоналізованим демократичним важелем. Звичайно, існує небезпека узурпації Президентом влади, однак він підпорядкований електоральним циклам і через них несе відповідальність за власну діяльність. Тому посилення влади президента збільшує його відповідальність. Конституція не має бути зміненою, однак посилення інституту Президента є можливим завдяки посиленню інституту президентського вето. Сильне вето Президента виступає як індикатор відношення Президента до запропонованого законопроекту з точки зору його важливості для громадян, а також дозволяє відсіяти „законопроекти на замовлення” груп інтересів у Парламенті, робить неможливим варіант створення коаліцій на основі домовленостей приватних інтересів гравців.

Однак у ситуації, коли співвідношення сил у Верховній Раді є таким, що ні пропрезидентська, ні опозиційна до нього стійка коаліція не може бути створена, сильне вето президента, що полягає в необхідності наявності двох третин голосів депутатів Верховної Ради для його подолання, здатне виступити важелем зупинки роботи парламенту, оскільки в сучасних умовах через такий механізм фактично вето Президента не може бути подолане. Отже постає питання про збалансування сили інституту вето. З огляду на сучасний стан законодавчого процесу в Україні раціональним заходом може виступити зниження бар’єра подолання президентського вето з конституційної до абсолютної більшості голосів депутатів, що зумовить оптимізацію законотворчого процесу. 

Висновки

1.       Вето є одним із важливіших елементів не тільки законодавчого процесу, але й охоронним клапаном у демократичному процесі. Вето виступає як елемент політичного ринку, що передбачає процес постійних торгів та компромісів між президентом та парламентськими гравцями, що в остаточному підсумку робить політичну систему більш демократичною та прозорою.

2.       В експертних колах тривають дискусії щодо переваг та недоліків президенціалізму та парламентаризму. Так, якщо в президентських режимах може бути відкат до авторитаризму, то парламентські режими мають тенденцію перетворюватися на олігархічні системи. Коли президент надто часто застосовує право вето, то в парламенті збільшується практика сумісного голосування навіть тих сил, які мають значну ідеологічну дистанцію, а отже відбувається формування стабільної коаліції, якої буде достатньо для подолання вето. Таким чином, долаючи вето, парламент демонструє відсутність ресурсів президента впливати на політичний процес, а отже – „слабкість” президента.

3.       Застосування вето президентом ускладнює процедуру прийняття законопроектів, тому парламентські гравці отримують вигоду, йдучи на  домовленості з президентом, а президент отримує гарантування проходження власних законопроектів. Таким чином, вето виступає в політичному полі елементом торгівлі між президентом та парламентськими гравцями.

4.       Інститут президентського вето на політичному ринку є потужним засобом збереження існуючого статус-кво. Він дозволяє забезпечити таку розстановку сил, за якої парламент працюватиме на об’єднання, консолідацію. У той же час можливість кожного законопроекту бути ветованим попереджає формування олігархічних груп за рахунок того, що за умов наявності у президента права вето президент може блокувати інтереси окремих кіл у парламенті.

5.       Розглядаючи право вето Президента України, необхідно враховувати такий аспект, як побудова типу режиму. Якщо ми намагаємося оптимізувати прем’єр-президентську систему, закладену в реформі 2004 року, то в цьому випадку необхідно удосконалювати відношення між Президентом та Парламентом. Вето, яке повинно долатися двома третинами від складу парламенту, виступає значною законодавчою владою президента, й у випадку України робить його потужним вето-гравцем, який здатен блокувати роботу Верховної Ради. У випадку зниження порогу подолання вето руйнується „вето-монополія” президента. Але, разом з тим, вона залишається значною, тому, що в сучасній українській системі склалася ситуація, коли жодна політична сила не здатна створити стійкої більшості в парламенті, тому законодавчий процес уповільнений, адже парламент не може приймати закони через те, що деякі члени або утримуються, або відсутні. Таким чином, президент продовжує бути вето-гравцем, але не відбувається блокування роботи в парламенті, а ведення бар’єру 50% + 1 буде відповідати практиці в західних демократіях.

 

Регіональний філіал НІСД у м. Харкові

(О. Баталов, О. Авксентьєв)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Додатки

 

 

 

Президент та більшість у парламенті належать до однієї політичної сили

 

Президенти

 

Партія більшості в Конгресі

Відкладене вето

Кишенькове вето

Загальна кількість

Кількість подоланих вето

Дж. Кеннеді

Демократична

12

9

21

-

Л.Б. Джонсон

Демократична

16

14

30

-

Дж. Картер

Демократична

13

18

31

-

Президент та більшість у парламенті належать до різних політичних сил

Д. Ейзенхауер

Демократична

73

108

250

12

Дж. Форд

Демократична

48

18

66

12

Р. Рейган

Демократична

39

39

78

9

Таблиця 1

 

 

 

Таблиця 2

 

Не має права вето

Долається парламентом (50% +1)

Долається парламентом (2/3 )

Австрія

Арменія

Буркіна Фасо

Мадагаскар

Малі

Шрі Ланка

 

 

Болгарія

Литва

Македонія

Нігер

Перу

Португалія (для окремих законопроектів, 2/3)

Тайвань

Грузія

Мозамбік

Монголія

Намібія

Польща

Росія

Сенегал

Україна

 

 

Таблиця 3

Законодавче закріплення президентського права вето (зарубіжний досвід)

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Польща

21 день

має право

має право

має право

3/5 деп-в Сейму

7 днів

можливе

тільки Прези-дент

не має права

Франція

15 днів

не закріп-лено

має право

має право

тією кількістю, що й звич. прийняття

не закріп-лено

можливе

тільки Прези-дент

не має права

Португалія

не закріп-лено

має право

має право

не має права

50% + 1 голос

8 днів

можливе

тільки Прези-дент

не має права

Сполучені Штати Америки

10 днів (крім неділь)

не закріп-лено

має право

має право з 1996 р.

2/3 палати, що пропонує закон, а за умов подолання в ній – 2/3 другої палати

10 днів

можливе

автома-тично стає законом

не має права

Бразилія

15 днів

не закріп-лено

має право

має право

2/3 депутатів та сенаторів

48 годин

уне-можлив-лене перено-сом розгляду на наступну сесію

Прези-дент Сенату

не має права

Російська Федерація

 

14 днів

не закріп-лено

має право

не має права

2/3 Ради Федерації та Державної Думи

7 днів

можливе

тільки Прези-дент

акти викон. влади суб’єктів феде-рації

Україна

15 днів

має право

має право

не має права

2/3 Верховної Ради

10 днів

можливе

Голова Верховної Ради

має право

1. Термін, у який Президент має підписати та оприлюднити закон.

2. Право Президента звернутися до Конституційного Суду.

3. Право Президента повернути законопроект для повторного розгляду.

4. Право Президента відхиляти окремі статті законопроекту („часткове вето”).

5. Кількість депутатів, необхідна для повторного голосування (або після доопрацювання поверненого законопроекту).

6. Строк підписання Президентом закону після подолання вето.

7. Можливість використання „кишенькового вето”.

8. Промульгація закону іншими акторами у разі непідписання його Президентом.

9. Здатність Президента ветувати акти виконавчої влади.