Перспективи запровадження НОВИХ ФОРМ спеціальних правових режимів економічної діяльності в Україні: нормативно-правовий аспект

Анотація

 

Метою аналітичної записки є аналіз нормативно-правової бази щодо запровадження нових форм спеціальних правових режимів економічної діяльності (СПРЕД) в Україні, внесення пропозицій щодо її систематизації та узгодженості з національним законодавством та європейськими стандартами.

В аналітичній записці розглянуто нормативно-правові акти, в тому числі ті, що перебувають на стадії проектів щодо запровадження та функціонування нових для України форм СПРЕД з акцентом на наявних в них проблемах та неузгодженостях зі взятими на себе Україною міжнародними зобов’язаннями та чинним національним законодавством. Запропоновано заходи щодо систематизації та вдосконалення нормативно‑правової бази в цій сфері для забезпечення прискореного розвитку регіонів, галузей та країни в цілому.

 

Перспективи запровадження НОВИХ ФОРМ спеціальних правових режимів економічної діяльності в Україні: нормативно-правовий аспект

 

Спеціальні правові режими економічної діяльності (СПРЕД) фактично застосовуються в Україні у формах спеціальних економічних зон (СЕЗ) з 1995 р., територій пріоритетного розвитку (ТПР) з 1999 р., технологічних парків (ТП) з 2000 р. та наукових парків (НП) з 2007 року. При напрацюванні нормативно-правової бази щодо запровадження СЕЗ, ТПР та ТП не враховувалися положення Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством та їх державами-членами (УПС)[1], зокрема щодо поступового приведення національного законодавства у відповідність до існуючого в Європейському Союзі, хоча за ієрархією нормативно-правових актів міжнародні угоди мають наднаціональний характер. Загалом, поспіх і нехтування демократичними процедурами у запровадженні більшості СПРЕД[2], недосконалість нормативно-правової бази у цій сфері та її неузгодженість з міжнародними зобов’язаннями України і європейськими стандартами, непослідовність державної політики та недотримання державою гарантій щодо стабільності правового поля, безперечно, негативно позначилися на ефективності подальшого застосування цього економічного інструментарію. Через це доцільність застосування чинних та запровадження нових для України форм СПРЕД досі залишаються дискусійними серед представників наукових, владних, політичних, бізнесових та інших кіл.

Однак позитивний світовий досвід використання СПРЕД та сучасний критичний стан економіки України зумовлюють необхідність переосмислення засад застосування цього економічного інструментарію, спонукають до його використання для подолання фінансово-економічної кризи та забезпечення інвестиційно-інноваційної спрямованості розвитку національної економіки, підвищення її конкурентоспроможності на світовому ринку. До того ж, у 2010 р. закінчується термін дії п’ятирічного мораторію на надання нових та розширення існуючих пільг із сплати податку на додану вартість[3], що дає правові підстави запровадити нові форми СПРЕД в цих цілях. Тому наразі актуальними є аналіз нормативно-правових актів та їх проектів щодо запровадження нових форм СПРЕД в Україні, оцінка їх узгодженості з чинним національним законодавством та європейськими стандартами.

Пропозиції щодо запровадження нових форм СПРЕД в Україні, які надходили до Верховної Ради України впродовж 2004-2009 рр. у вигляді законопроектів, можна згрупувати за напрямами індустріальнопромислового, інвестиційного та науково-інноваційного спрямування (Додаток). Нещодавнім розпорядженням Кабінету Міністрів України[4] схвалено Концепцію Закону України „Про території перспективного розвитку”, які можна розглядати як нову форму СПРЕД.

В низці нормативно-правових документів[5] передбачено створення елементів розвитку інноваційної інфраструктури України (зокрема інноваційних центрів, НП, інноваційних бізнес-інкубаторів, центрів трансферу технологій, технополісів і соціотехнополісів у складі кластер‑технопарків). Разом з тим, низка пропозицій після їх внесення до Верховної Ради України так і не розглядалися на сесіях, або не були доведені до логічного завершення, в тому числі і відкликані з Верховної Ради України з мотивів міжфракційної політичної боротьби та через зміни владних політичних еліт.

До основних сучасних чинників негативного впливу на ефективність функціонування та запровадження нових форм СПРЕД в Україні слід віднести:

1.        Відсутність системного бачення ролі СПРЕД як інструментарію вирішення економічних проблем регіонів, галузей і країни в цілому. Відсутнє визначення місця і ролі СПРЕД, в т.ч. і нових форм СПРЕД, у реалізації завдань чинних Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р. та відповідних регіональних стратегій розвитку, Стратегії економічного та соціального розвитку України „Шляхом європейської інтеграції” на 2004‑2015 роки (28 квітня 2004 р). В проекті Стратегії інноваційного розвитку України на 2010-2020 роки в умовах глобалізаційних викликів[6] в контексті розвитку інноваційної інфраструктури лише згадується про технопарки, наукові центри, науково-технічні підприємства та фонди і зазначається, що розвиток інноваційної інфраструктури потребує всебічної державної підтримки. В програмі діяльності уряду Ю. Тимошенко[7] щодо СПРЕД було передбачено лише розроблення законопроекту „Про індустріальні (промислові) парки”, сприяння прийняттю проекту Закону України „Про наукові парки” та будівництво транспортної естакади і контейнеррного терміналу у СЕЗ „Порто-франко”, чого явно недостатньо, зважаючи не те, що саме в нинішніх умовах розвитку економіки України СПРЕД можуть і мають бути використані для надання їй інноваційної спрямованості. У проекті стратегії розвитку України „Україна-2020: стратегія національної модернізації”, підготовленому Міністерством економіки України за участю центральних органів виконавчої влади України та ДП „Інститут економіки та прогнозування НАНУ”, передбачено заходи щодо створення сучасної інноваційної системи з використанням таких форм і функціональних одиниць СПРЕД як ТП, НП, технополісів, бізнес-інкубаторів та центрів трансферу технологій. Проте використання інших чинних форм СПРЕД (СЕЗ, ТПР) і в цілому використання СПРЕД як економічного інструментарію прискорення розвитку економіки країни належним чином не визначено.

2.       Неузгодженість окремих нормативних проектів щодо СПРЕД із чинним національним законодавством та міжнародними зобов’язаннями України. Передбачені у законопроектах про створення інвестиційних парків[8], іннополісів[9], зон розвитку високих і нових технологій[10] норми щодо запровадження цих нових форм СПРЕД рішеннями Кабінету Міністрів України суперечать ст. 92. Конституції України[11]. У законопроекті щодо інвестиційних парків також на Кабінет Міністрів України покладалося створення органу управління парку – Національного Агентства з питань залучення інвестицій та управління інвестиційними парками з функціями центрального органу виконавчої влади та сферою діяльності не лише на території інвестиційного парку, що не відповідає п. 15 ст. 106 Конституції України[12]. Цей же законопроект за своєю суттю являє собою нову редакцію рамкового закону щодо СЕЗ, що не відповідає ієрархії нормативно‑правових документів. Також положення законопроектів щодо запровадження нових форм СПРЕД частково не відповідають актам аcquis сommunautaire, зокрема через відсутність визначень граничної кількості функціональних елементів кожної з нових форм СПРЕД, що не узгоджується з УПС.

3.       Необхідність системного доопрацювання законопроектів про запровадження нових форм СПРЕД. Деякі визначення нових форм СПРЕД (щодо іннополісів та зон розвитку високих і нових технологій) абсолютно тотожні і не містять необхідних характерних ознак, які відрізняють по суті їх поміж собою. Їх, відповідно до положень законопроектів[13],[14],[15], можна розглядати як різновид ТП, а саме інноваційні ТП, а промислові парки, згідно рамкового закону щодо СЕЗ, як функціональні типи СЕЗ, а не як окремі форми СПРЕД. Слід зазначити, що на виконання Указу Президента[16] щодо здійснення заходів по створенню на базі Національного технічного університету України „Київський політехнічний інститут” технополісу у галузі високих технологій при доопрацюванні відповідного законопроекту[17] і прийнятті Закону України „Про науковий парк „Київська політехніка”[18] в ньому було вилучено пункти щодо пільг для суб’єктів господарювання, що відмежувало його за умовами діяльності від чинних СЕЗ, а назву „технополіс” було замінено на „науковий парк”. Однак, на відміну від умов цього закону, в рамковому Законі України „Про наукові парки”[19] (ст. 19 та 20) визначено певні форми державної допомоги НП, що відновлює підстави розглядати їх як функціональний тип СЕЗ і створює правову колізію з відповідними правовими наслідками. У прийнятому за основу в першому читанні законопроекті про індустріальні (промислові) парки відсутні положення, спрямовані на заохочення функціонування на їх території інноваційних підприємств, хоча, відповідно до чинної Концепції державної цільової економічної програми „Створення в Україні інноваційної інфраструктури на 2008-2012 роки”, вони мають бути елементами розвитку інноваційної інфраструктури.

4.       Заполітизованість процесу запровадження нових форм СПРЕД. Подані до Верховної Ради законопроекти тривалий час не розглядаються, не доопрацьовуються чи не набувають статусу законів через політичне протистояння їх авторів і опонентів та несистемну роботу Верховної Ради України. Так, поданий у вересні 2005 р. до Верховної Ради проект Закону України „Про загальні засади створення і функціонування інвестиційних парків” так і не було розглянуто в першому читанні. Законопроекти щодо іннополісів, зон розвитку високих і нових технологій та один із законопроектів щодо індустріальних (промислових) парків, внесений головою КМУ в червні 2007 р., були одночасно відкликані (23 листопада 2007 р.) у зв’язку з початком роботи Верховної Ради України 6 скликання, але надалі їх розгляд так і не було здійснено. А поданий 30 листопада 2007 р. проект Закону України „Про стимулювання розвитку високих технологій в Україні” досі не розглядався в першому читанні. Прийнятий у червні 2009 р. в першому читанні проект Закону України „Про індустріальні (промислові) парки” досі не доопрацьовано і не прийнято як закон України.

Збереження несистемного підходу негативно позначиться на ефективності застосування нових форм СПРЕД в Україні, довірі інвесторів до цього економічного інструментарію та інвестиційній привабливості країни загалом.

Для забезпечення системного запровадження та подальшого ефективного застосування нових форм СПРЕД в Україні доцільно:

1.   Деполітизувати процеси запровадження і застосування СПРЕД. Розглядати СПРЕД як економічний інструментарій забезпечення національних інтересів України. Обирати форму, функціональний тип і термін дії СПРЕД на засадах проблемно-цільового підходу до розв’язання конкретних економічних проблем розвитку регіонів, галузей і країни в цілому. Відповідні позиції має бути закладено при розробці програми діяльності нового уряду України.

2.   При напрацюванні нормативно-правових документів щодо запровадження нових форм СПРЕД, забезпечити дотримання ієрархії в чинних нормативно-правових актах та узгодженість із взятими Україною зобов’язаннями за міжнародними угодами. Унормувати засади створення і функціонування усіх форм СПРЕД в одному рамковому законі (наприклад в законі „Про загальні засади запровадження і застосування спеціальних правових режимів економічної діяльності в Україні”). Передбачити безпосереднє запровадження конкретних СПРЕД тільки для розв’язання визначених економічних проблем і на підставі окремих законів. При доопрацюванні до другого читання проекту Закону України „Про індустріальні (промислові ) парки” включити до нього положення щодо розміщення на території таких парків інноваційних підприємств. На перехідний період до вступу України в ЄС передбачити можливість запровадження СПРЕД, які забезпечують прискорене розв’язання економічних проблем і швидке зростання економічних показників країни, хоча і не повністю відповідають стандартам ЄС.

3.   Внести доповнення до чинних Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року та відповідних регіональних стратегій розвитку, передбачивши використання потенціалу СПРЕД у реалізації завдань, поставлених у цих документах.

4.   Доопрацювати проект „Стратегії інноваційного розвитку України на 2010-2020 роки в умовах глобалізаційних викликів”, розробленої Комітетом Верховної Ради з питань науки і освіти, Центром досліджень науково‑технічного потенціалу та історії науки ім. Г.М. Доброва НАН України за участю інших наукових установ НАН України, а також центральних і місцевих органів державної влади, з визначенням в ньому ролі і місця СПРЕД як економічного інструментарію.

Реалізація вищевказаних заходів дозволить:

           систематизувати нормативно-правову базу щодо СПРЕД в Україні за прозорою схемою: рамковий закон щодо СПРЕД – закон щодо запровадження обраної форми СПРЕД з конкретним набором чинників державної допомоги суб’єктам господарювання – закон щодо запровадження конкретної функціональної одиниці за обраною формою СПРЕД;

           спростити обрання і використання СПРЕД як економічного інструментарію для розв’язання конкретних проблем економічного розвитку країни, в т.ч. і на регіональному рівні, та використовувати його як засіб гнучкого реагування на виклики і загрози економічній безпеці;

           відновити довіру інвесторів до СПРЕД, поліпшити інвестиційний клімат в Україні і залучити в економіку нові зовнішні і внутрішні інвестиційні ресурси;

           підвищити ефективність державного управління сегментом економіки країни, який працює в умовах СПРЕД;

           прискорити перехід до інноваційної моделі розвитку економіки країни.

Регіональний філіал НІСД у м. Ужгороді

(О. Єгорова)


Додаток

 

Rounded Rectangle: Напрями напрацювання законопроектів
щодо запровадження нових форм СПРЕД в Україні

Рис. 1. Напрями напрацювання законопроектів щодо запровадження нових форм СПРЕД в Україні (2004-2009 рр.)

 



[1] Угода про партнерство і співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством та їх державами-членами // Офіційний вісник України. – 2006. – 29 червня; № 24.

[2] 22-28 червня 1999 року Указами Президента України Кучми Л.Д. було запроваджено чотири СЕЗ та 29 ТПР в Україні, а саме: СЕЗ „Інтерпорт Ковель”, СЕЗ „Порт Крим”, СЕЗ „Миколаїв”, СЕЗ „Порто-франко” та спеціальний режим інвестиційної діяльності на ТПР в Сумській, Харківські, Чернігівській, Волинській, Житомирській областях та у АР Крим. Такий поспіх у започаткуванні цих СПРЕД був зумовлений завершенням 28 червня 1999 р. терміну дії повноважень Президента України видавати укази з економічних питань, які не врегульовані законами. Загалом, указами президента було започатковано 9 СЕЗ 66 ТПР.

[3] Мораторій запроваджено згідно з пунктом 13 „Перехідних положень” розділу 2 Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про державний бюджет України на 2005 рік” та деяких інших законодавчих актів України від 25.03.2005 р.

[4] Про схвалення Концепції Закону України „Про території перспективного розвитку” [Текст] : розпорядження Кабінету Міністрів України [прийняте 13.01.10]. // Урядовий кур’єр. – 2010. – 10 лютого.

[5] Зокрема, в Указі Президента України „Про рішення Ради національної безпеки і оборони від 6 квітня 2006 року „Про стан науково-технологічної сфери та заходи щодо забезпечення інноваційного розвитку України” (№ 606/2006 від 11.07.2006 р.), Розпорядженні КМУ „Про схвалення Концепції державної цільової економічної програми „Створення в Україні інноваційної інфраструктури на 2008-2012 роки” (№ 381-р від 06.06.2007 р.), Постанові КМУ „Про затвердження Державної цільової економічної програми „Створення в Україні інноваційної інфраструктури” на 2009-2013 роки” (№ 447 від 14.05.2008 р.).

[6] Стратегія інноваційного розвитку України на 2010-2020 роки в умовах глобалізаційних викликів : проект стратегії [Електрон. ресурс] // Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти : офіц. веб.-сайт. – Режим доступу: http://kno.rada.gov.ua/komosviti/control/uk/publish/article?art_id=47920&cat_id=46017&showHidden=1.

[7] Подолання впливу світової фінансово-економічної кризи та поступальний розвиток : програма діяльності Кабінету Міністрів України. [Електрон. ресурс] // Кабінет Міністрів України : офіц. веб.-сайт. – Режим доступу: http://www.me.gov.ua/file/link/127159/file/Programma.doc.

[8] Про загальні засади створення і функціонування інвестиційних парків : проект Закону України [подано 8.09.05 р.]. [Електронний ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. Законотворча діяльність Верховної Ради України. Законопроекти. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=25374.

[9] Про іннополіси [Текст] : проект Закону України [подано 14.06.07 р.]. [Електрон. ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. Законотворча діяльність Верховної Ради України. Законопроекти. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=30396.

[10] Про зони розвитку високих і нових технологій [Текст] : проект Закону України [подано 26.06.07 р.]. [Електрон. ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. Законотворча діяльність Верховної Ради України. Законопроекти. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=30473.

[11] Ст. 92 Конституції України передбачає, що виключно Законами України встановлюється „порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального”.

[12] Відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції України такими повноваженнями наділений лише Президент України, який „утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади”.

[13] Про іннополіси [Текст] : проект Закону України [подано 14.06.07]. [Електрон. ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. Законотворча діяльність Верховної Ради України. Законопроекти. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=30396.

[14] Про зони розвитку високих і нових технологій [Текст] : проект Закону України [подано 26.06.07]. [Електрон. ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. Законотворча діяльність Верховної Ради України. Законопроекти. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=30473.

[15] Про стимулювання розвитку високих технологій в Україні [Текст] : проект Закону України [подано 30.11.07]. [Електрон. ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. Законотворча діяльність Верховної Ради України. Законопроекти. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=30853.

[16] Питання Національного технічного університету України „Київський політехнічний інститут” [Текст] : указ Президента України [прийнятий 30.08.04]. // Урядовий кур’єр. – 2004. – 3 вересня.

[17] Про технополіс „Київська політехніка” [Текст] : проект Закону України [подано 09.02.2006]. [Електрон. ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. Законотворча діяльність Верховної Ради України. Законопроекти. – Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=26882.

[18] Про науковий парк „Київська політехніка” [Текст] : закон України : [прийнятий 22.12.06 : чинний з 20.01.07] // Урядовий кур’єр. – 2007. – 20 січня.

[19] Про науковий парк „Київська політехніка” [Текст] : закон України : [прийнятий 22.12.06 : чинний з 20.01.07] // Урядовий кур’єр. – 2007. – 20 січня.