УКРАЇНСЬКА МОДЕЛЬ ПРЕЗИДЕНТСТВА

У КОНТЕКСТІ НОВІТНІХ ТЕНДЕНЦІЙ

ЄВРОПЕЙСЬКИХ ТРАНСФОРМАЦІЙ

Анотація

 

У записці розглянуто особливості української моделі президентства, проаналізовано європейський досвід трансформацій до прем’єр-президентської системи, розмежування повноважень у трикутнику „президент–кабінет міністрів–парламент”, надано рекомендації щодо створення стабільної пропрезидентської більшості в парламенті, що дозволить досягти балансу влади в українській політичній системі.

 

УКРАЇНСЬКА МОДЕЛЬ ПРЕЗИДЕНТСТВА

У КОНТЕКСТІ НОВІТНІХ ТЕНДЕНЦІЙ

ЄВРОПЕЙСЬКИХ ТРАНСФОРМАЦІЙ

 

Упровадження конституційної реформи 2004 р. дестабілізувало політичну систему, розбалансувало владні повноваження в українському владному трикутнику „президент–кабінет міністрів–парламент” та заклало підґрунтя для подальших криз. Вибори 2010 р., завдяки створенню пропрезидентської більшості в парламенті та призначенню нею прем’єр-міністра, призвели до відносної стабілізації політичної системи, зняли проблему конфлікту повноважень президента та прем’єр-міністра. Також посилився вплив президента на політичні процеси. У довготривалій перспективі виникає можливість зменшення кількості проблемних ситуацій.

Однак існують приховані загрози, що можуть вплинути на стабільність політичного режиму. Серед них можна виокремити як зовнішні (друга хвиля економічної кризи, деструктивна діяльність опозиції), так і насамперед внутрішні:

        нездатність коаліції проводити важливі реформи (пов’язано з відсутністю конституційної більшості), що робить її вразливою для критики;

        залежність коаліції від синхронізації голосування всіх її членів;

        поширення процесу фрагментації, внаслідок якої серед партій та блоків виникають „ніші” для нових партійно-політичних проектів як усередині партійних структур через розкол між групами впливу, так і в рамках партійної системи – внаслідок формування нових партійно-політичних гравців.

Вплив зазначених вище факторів може призвести до руйнування пропрезидентської коаліції та проведення позачергових виборів. Однак найважливішим (з точки зору на перспективу) залишається питання незавершеності конституційної реформи 2004 р., що проявляється у:

        відсутності конституційного закріплення повноважень головних політичних гравців («президент – кабінет міністрів – парламент»), що може провокувати кризи в подальшому.

        незавершеності партійної та електоральної складових конституційної реформи, що призводить до нестійкості політичної системи: коли у прем’єр-президентській системі в президента немає пропрезидентської коаліції та кабінету міністрів, виникає конфлікт між президентом та прем’єр-міністром.

Слід підкреслити, що алгоритм стабілізації політичної системи України є можливим за двох умов: або завершення конституційної реформи, або повернення до президентсько-парламентського правління (що мало місце до 2005 р.).

1. Європейський досвід трансформацій до прем’єр-президентської системи

Значна кількість країн Європи (наприклад, Франція, Португалія, Фінляндія) переживали ті ж проблеми, що й Україна: тривалі роки подолання авторитарного минулого, розбудова демократичної держави, вибір форми правління на користь прем’єр-президентської, вироблення механізмів співіснування президента та кабінету міністрів тощо. Якщо до останньої хвилі демократизації (1980-1990 рр.) напівпрезидентська система мала місце тільки у Веймарській республіці, Франції, Австрії, Фінляндії, Португалії, Ісландії, Ірландії, Шрі-Ланці, то у 1990-х рр. таку модель управління вибрало близько сорока країн. Головним мотивом вибору на користь прем’єр-президентської системи в країнах з трансформаційною демократією було прагнення сполучити сильну виконавчу владу з її політичною відповідальністю перед парламентом. Деякі з країн „нової” Європи (Польща, Литва, Румунія) все ще знаходяться у стадії трансформацій. Найбільш корисним для України може бути досвід Польщі (схожі з українським випадком конфлікти між президентом, прем’єр-міністром та парламентом) та Франції (розмежування повноважень та вироблення механізмів співпраці президента і прем’єр-міністра).

Вперше прем’єр-президентська система з’явилась у Франції, тому дослідники часто її називають „французькою”. Теоретичну основу зазначеної моделі президентства склала так звана „доктрина арбітражу”, згідно з якою пропонувалося вивести президента за межі тріади гілок влади та надати йому статус арбітра політичних процесів. Так, Конституція Франції 1958 р. зазначає, що „президент забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічної влади”. Заради цього президент наділявся вагомими, подекуди винятковими повноваженнями, що дало підставу дослідникам говорити про появу в прем’єр-президентській системі нової – четвертої (президентської) – гілки влади. Французька модель президентства спричинила великий вплив на трансформації в країнах „нової” Європи та інші „молоді” демократії.

Специфікою всіх прем’єр-президентських систем є те, що:

-        структуру виконавчої влади визначає сформована коаліція (в українському випадку – депутатських фракцій та позафракційних), роль президента обмежується процедурним внесенням до парламенту запропонованої коаліцією кандидатури прем’єр-міністра;

-        прем’єр-міністр та президент мають роздільні виконавчі повноваження („двоголова” виконавча влада): прем’єр-міністр формує уряд та є підзвітним парламенту, проте президент призначає ключових міністрів, керує зовнішньою політикою та має право вето та розпуску парламенту;

-        президент у такій системі може бути як політично „сильним”, так і „слабким” гравцем залежно від опозиційності / не опозиційності до нього більшості в парламенті;

-        як зазначає європейська практика прем’єр-президентських систем, недостатнє конституційне розмежування президентських та прем’єрських повноважень може стати причиною конфліктів (що й відбувалося в Україні впродовж останніх 5 років).

Перед кожною з держав із прем’єр-президентською системою у свій час поставало питання про збалансування повноважень між президентом та прем’єр-міністром. Приклад Польщі продемонстрував ті ж самі вади відносин „президент–кабінет міністрів–парламент”, що мали місце і в Україні. Вони були обумовлені як особливостями політичної системи (своєрідне „роздвоєння” центрів впливу на „президентський” та „прем’єрський”), так і специфікою особистих стосунків всередині політичної еліти. Напруження всередині політичної еліти досягало такого напруження, що конфлікти між президентом і прем’єр-міністром спостерігалися навіть тоді, коли їх політичні сили формували коаліцію (в українському випадку це ситуація 2007-2010 рр., коли політичні сили президента і прем’єр-міністра також сформували нестійку коаліцію).

З точки зору на перспективу (в майбутніх українських електоральних циклах) досвід Франції є унікальним завдяки виробленню специфічної системи „співіснування” між президентом та прем’єр-міністром. Так, у парламенті Франції формується двоблокова система (голлісти та соціалісти), і, якщо Президент Франції має більшість у парламенті, він отримує можливість призначати прем’єр-міністра, що перетворює систему на президентську, дає йому можливість здійснення суттєвих реформ. Якщо президент не має більшості в парламенті, то прем’єр-міністра призначає більшість у парламенті, що створює собою ситуацію коабітації президента та прем’єр-міністра, та відповідно перетворює систему на парламентську. У випадку коабітації відбувається розділення повноважень між президентом та прем’єр-міністром: у 1986-1988 рр. президент Ф. Міттеран (соціаліст) займався зовнішньою політикою, а прем’єр-міністр Ж. Ширак (голліст) – внутрішньою. Подібні періоди коабітації спостерігалися 1993-1995 та 1997‑2002 рр.

Як показує французький приклад, ефективність зазначеної системи, крім чіткого розмежування повноважень президента та прем’єр-міністра, значною мірою залежить від особи президента та політичної культури еліти. Так, Польща до 1993 р. демонструвала нестабільні парламентські коаліції, конфліктні відносини між виконавчою та законодавчою гілками влади.

У випадку прем’єр-президентської системи Португалії законодавці пішли на обмеження повноважень президента. Так, за Конституцією Португалії президент не має права видавати укази або ініціювати всенародний референдум (це є прерогатива парламенту або уряду). Єдиним сильним важелем впливу президента є право вето, яке може бути подолане лише абсолютною парламентською більшістю.

У Литві законодавці пішли тим же шляхом, що й португальські парламентарії. Так, хоч у Конституції Литви президент визначається, як „глава держави”, у сфері зовнішньої політики він вимушений співпрацювати з прем’єр-міністром та кабінетом міністрів. Президент Литви, як і Президент Польщі, є верховним головнокомандуючим збройних сил, проте є підзвітним Сейму.

Президент Фінляндії також є обмеженим у праві видавати укази та праві вето, проте має значні важелі впливу: він уповноважений формувати кабінет міністрів без затвердження кандидатур парламентом та має право розпускати парламент (після того, як вислухає точку зору партійних фракцій).

Отже, прем’єр-президентська система стверджує принцип верховенства президентської влади, який відбивається у розвитку й поширенні президентських повноважень на всі сфери державного управління та винесення статусу президента за межі трьох гілок влади, що обґрунтовується умовами трансформаційного періоду та розбудови громадянського суспільства.

2. Особливості української моделі президентства

Конституційною реформою 2004 р. в Україні було встановлено прем’єр-президентську систему. Її специфікою є те, що президент залишається більш сильною політичною фігурою, ніж в більшості європейських прем’єр-президентських режимах. Так, згідно з європейським досвідом, президент має або право вето, або право видавати укази, але не одночасне володіння даними правами (на що має право український гарант конституції). Якщо президент в таких прем’єр-президентських республіках, як Австрія, Румунія та Словенія взагалі не має права вето, то в Україні президентське вето може бути подолане тільки двома третинами голосів. Президент України має право (самовільно або за народною ініціативою) призначати референдум, чого не мають президенти Фінляндії, Литви, Польщі, Португалії та Словенії. В Україні право президента видавати укази нічим не обмежується, тоді як у Фінляндії, Литві та Португалії президент не має такого права, в Словенії та Ісландії укази президента має ратифікувати парламент, а у Франції, Польщі та Румунії президент може видавати укази тільки у певних сферах. Український президент наділений повноваженнями визначати напрям міжнародних відносин, тоді як, наприклад, Президент Польщі зовнішню політику реалізує у співпраці з прем’єр-міністром. Також Президент України має право призначати двох міністрів Кабінету Міністрів (міністри оборони та закордонних справ), право призначати та звільняти з посади Генерального Прокурора, зупиняти дію актів Кабінету Міністрів, а також скасовувати акти Ради Міністрів АР Крим, є Верховним Головнокомандуючим Збройних сил України.

Отже, спираючись на європейський досвід прем’єр-президентської системи, необхідно завершити реформу 2004 р., конституційно закріпивши розмежування повноважень у трикутнику „президент–кабінет міністрів–парламент”.

Висновки

Внаслідок президентських виборів 2010 р. було відновлено вертикаль влади (пропрезидентська більшість в парламенті та підконтрольний Президенту України Кабінет Міністрів), завдяки новим правилам формування коаліції (входження до коаліції позафракційних депутатів) створюється можливість формування конституційної більшості. Отже, вперше за 5 років склалася вдала ситуація для завершення конституційної реформи 2004 р. (необхідно прийняти в новій редакції закони про Президента України та Кабінет Міністрів), що є сприятливою для формування дієвої прем’єр-президентської системи та створення умов для попередження політичних криз (як у цьому, так і в майбутніх електоральних циклах). Для цього потрібно як конституційно розмежувати повноваження в трикутнику „президент–кабінет міністрів–парламент”, так провести партійну й електоральну реформи. Завершення конституційної реформи й стабільна робота політичної системи закладе успішні підвалини на шляху до консолідації українського суспільства.

Як показує європейській досвід, ефективна діяльність прем’єр-президентської системи залежить від формування в парламенті стійкої пропрезидентської більшості. В українському випадку можна застосувати наступні варіанти, що призведуть до формування пропрезидентської більшості у парламенті:

-        зміна електоральної формули, що передбачає:

а) стійку пропрезидентську більшість, яку може бути сформовано як в умовах повернення до змішаної виборчої системи (завдяки депутатам-мажоритарникам Л. Д. Кучмі вдавалося формувати більшість), так і шляхом використання багатомандатних регіональних округів з відкритими списками за пропорційною виборчою системою;

б) запобігання потраплянню до парламенту дрібних партій, що можуть створювати проблеми з формуванням коаліції або мати екстремістську ідеологію, чого можна досягти завдяки підняття виборчого бар’єра (5% для партій та диференційований для блоків залежно від кількості партій);

-        впровадження бікамералізму (як варіант використання змішаної системи: верхня формується за мажоритарним принципом, нижня – за пропорційним), що дозволить завдяки стабільній роботі верхньої палати нейтралізувати негативні прояви, що можуть мати місце в нижній;

-        запобігання партійній фрагментації, що посилить партійну дисципліну та дозволить партії, що отримала більшість у парламенті, проводити ефективну законотворчу діяльність.

Ураховуючи європейський досвід стримань / противаг у владних повноваженнях президента та прем’єр-міністра, можна рекомендувати наступний варіант такого розподілу. У Президента України є право (за пропозицією парламентської коаліції) вносити на розгляд парламенту кандидатуру прем’єр-міністра. Прем’єр-міністр формує кабінет міністрів та є підзвітним тільки парламенту. З метою реалізації контрольної та арбітражної функцій президента в прем’єр-президентській системі, Президенту України надається право:

        розпуску парламенту у випадку бездіяльності Верховної Ради (блокування трибуни, бійки тощо);

        розпуску Кабінету Міністрів у випадку особливих обставин;

        контролю за діяльністю суддівської гілки влади (із законодавчо врегульованою можливістю звільнення суддів).

У свою чергу, з метою контролю за діяльністю Президента України, Верховна Рада отримує право ініціювати імпічмент президенту. Також парламент отримує можливість долати вето президента простою більшістю голосів, а сам президент отримує обмежене право видавати укази тільки в окремих сферах (наприклад, у зовнішній політиці).

Регіональний філіал НІСД у м. Харкові

(О. Фісун, О. Баталов, Т. Мосенцева, С. Чуніхіна)



* Більш детально див.: Двопалатний парламент: світовий досвід та українські реалії: Монографія / за заг. ред. О.А. Фісуна – Харків: Золоті сторінки, 2008. – 200 с.