АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ СЕКТОРУ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

Анотація

 

У аналітичній записці аналізуються можливості покращення діяльності сектору безпеки України на короткострокову і середньострокову перспективу. Обґрунтовано висновок, що відновлення політичної стабільності в державі дозволяє вирішити низку хронічних проблем у цій сфері з урахуванням дефіциту фінансових і матеріальних ресурсів. Сформульовані пропозиції щодо підвищення ефективності функціонування сектору безпеки України на різних рівнях управління.

 

АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ СЕКТОРУ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

 

Сектор безпеки України налічує до 700 тис. військовослужбовців і цивільних працівників. На утримання його інститутів витрачаються значні бюджетні ресурси, на своєму балансі вони мають величезний обсяг основних фондів. Оскільки держава має і повинна зберігати монополію на застосування сил і засобів силових структур, про сектор безпеки можна говорити як про найбільшу в Україні державну монополію, яка виробляє одне з головних суспільних благ – безпеку і вимагає для своєї діяльності, фінансові, матеріальні і людські ресурси. Її ефективне функціонування є одним з визначальних чинників розвитку держави. Проте на сьогодні не проведений навіть аудит її сил і засобів, оскільки ініційований у 2005 р. Комплексний огляд сектору безпеки фактично загальмований.

Проблеми ефективності сектору безпеки мають багато складових. Частина з них носить загальнодержавний характер і може вирішуватися тільки в рамках загального покращення ситуації в країні. У цьому контексті йдеться передусім про фінансове і матеріально-технічне забезпечення. Однак велика кількість проблем є специфічними для сектору безпеки і може бути вирішена за рахунок управлінських і організаційних дій.

Сьогодні існує можливість зробити низку кроків для підвищення ефективності діяльності сектору безпеки завдяки тому, що діяльність Президента України, Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України базується на союзі політичних сил.

Політична, адміністративна і оперативна складові управління національною безпекою мають поєднуватися таким чином, щоб забезпечити максимально ефективне використання сил і засобів сектору безпеки в різних умовах – у мирний час, у кризових ситуаціях і у разі війни.

Існуюча нормативно-правова база у секторі безпеки України характеризується значною термінологічною та понятійною невизначеністю, внутрішньою неузгодженістю, відсутністю механізмів, що визначають оцінку дотримання правових норм, діяльності органів управління та їх відповідальність.

Окремими законами визначено статус, функції та принципи діяльності Збройних сил України, Військової служби правопорядку, міліції, внутрішніх військ МВС, системи цивільного захисту, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, Управління державної охорони, прокуратури, Митної служби, Державної кримінально-виконавчої служби, Державної податкової служби (разом з податковою міліцією), Державної спеціальної служби транспорту.

Додатково спеціальними законами регламентується діяльність окремих підрозділів різного підпорядкування, зокрема розвідувальних, контррозвідувальних та слідчих органів. У такій спосіб визначаються функції та повноваження Головного управління розвідки Міністерства оборони, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби, слідчих органів прокуратури, СБУ, МВС та податкової міліції.

Крім того існують безпекові структури, що діють на підставі нормативно-правових актів нижчого рівня, такі як Державна авіаційна адміністрація (у структурі Міністерства транспорту та зв’язку) та система космічного спостереження (у структурі Національного космічного агентства). Обидві структури комплектуються військовослужбовцями, хоча належать до цивільних установ.

Тільки частина силових структур входить до складу міністерств. Решта підпорядкована спеціально уповноваженим органам центральної влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Таким чином, діяльність переважної більшості силових структур в України регулюється законами. Це робить їх достатньо автономними у рамках міністерств та відомств, структура та склад яких визначається на рівні положень, що затверджуються постановами Кабінету Міністрів України. Водночас саме цими положеннями регулюється низка важливих питань функціонування силових структур, у першу чергу тих, що не входять до складу міністерств. Зокрема, на рівні постанов, як правило, встановлюються процедури призначення, звітності та звільнення їх керівників.

Таким чином, значна частина діяльності у секторі безпеки регулюється підзаконними актами, що робить цю діяльність непрозорою та ускладнює її координування. Механізми управління виявляються розірваними, що впливає як на результативність реформ окремих складових, так і на функціонування сектору безпеки загалом. Недосконалість нормативно-правової бази призводить до фрагментарності управління сектором безпеки.

Структура сектору безпеки в останні роки зазнала суттєвих змін. До 2006 року вони були, в основному, пов’язані з демілітаризацією силових інститутів та переглядом їх функцій і завдань, зокрема під час криз, надзвичайних ситуацій та воєнного стану.

Процес демілітаризації виводив реформовані структури з підпорядкування Президенту України як Верховному Головнокомандувачу. Однак до введення у дію конституційних змін ці структури залишались де-факто у системі президентської вертикалі управління. Однак після уведення в дію конституційних змін і виникнення протягом 2005-2009 рр. системи політичного двовладдя (коли Президент і Прем'єр-Міністр належали до конкуруючих політичних сил) зазначена проблема виявила свою руйнівну силу. Сьогодні існує можливість усунути ці латентні проблеми і закласти підвалини для майбутньої управлінської стабільності.

Проблеми неузгодженості існують не тільки на рівні нормативно‑правових актів і законів, але й Конституції України. Так, відповідно до п. 17 частини першої ст. 106 їх керівників має призначати Президент України, з іншого – відповідно до п. 9-2 ст. 116 вони мають призначатись Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра. Змінена Конституція України, наділяючи Президента України повноваженнями керівництва у сфері національної безпеки, суттєво обмежує його у здійсненні безпосереднього адміністративного та кадрового контролю над силовими структурами.

На сьогодні під контролем Президента України перебувають Збройні сили України, Головне управління розвідки Міноборони, внутрішні війська МВС (рішення Президента України про підпорядкування розглядається у Конституційному Суді), Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки, Державна прикордонна служба, Управління державної охорони, Державна кримінально-виконавча служба (рішення Президента України про підпорядкування розглядається у Конституційному Суді).

Кабінетом Міністрів України на чолі з Прем’єр-міністром контролюються міліція, система цивільного захисту, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації, Митна служба, податкова міліція, Державна авіаційна адміністрація та система космічного спостереження.

Роздвоєність системи управління національною безпекою є небезпечним явищем, оскільки, по-перше, заважає реформуванню сектору безпеки, по‑друге, робить неможливим ефективне використання його сил та засобів під час криз, надзвичайних ситуацій та воєнного стану. Якщо ці протиріччя не будуть врегульовані, кризові явища в управлінні можуть появлятись кожного разу, коли між політичними силами, що впливають на уряд і політичною силою Президента виникатиме конфлікт.

Очевидно, вирішення зазначеної проблеми неможливе без сбалансування конституційних повноважень Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України. Тобто розбудова ефективного управління у сфері національної безпеки та оборони в першу чергу має передбачати удосконалення норм Конституції України.

По-перше, повноваження Президента України як Верховного головнокомандувача Збройних сил України повинні бути чітко визначені для всіх військових формувань, адже збройні сили – не єдине в Україні збройне формування. Конституційне формулювання „Верховний головнокомандувач Збройних сил України і інших військових формувань” дозволило б унеможливити різночитання. Дане питання щільно пов’язане з тим, що в Україні низка важливих силових структур не входить до складу міністерств. Тому інституційні перетворення, що стосуються їх діяльності, повинні ґрунтуватись на чітко визначених конституційних повноваженнях Президента України і Кабінету Міністрів України.

Друге важливе питання – відсутність визначеного конституційного механізму, який гарантував би виконання рішень Президента як керівника у сфері безпеки і оборони. Наявність такого механізму усунула б підґрунтя для майбутніх політичних конфліктів щодо управління безпекою та обороною і відкрила би шлях для проведення в разі потреби подальших інституційних перетворень сектору безпеки відповідно до рекомендацій Ради Європи, зокрема щодо входження всіх силових структур до системи органів виконавчої влади у складі Кабінету Міністрів України.

На цій основі мають бути узгодженні процедури адміністративного контролю та оперативного управління сектором безпеки з боку Президента України та Кабінету Міністрів України як у мирний час, так і у випадку криз, надзвичайних ситуацій та в разі оголошення воєнного стану. Потребують уточнення також процедури демократичного цивільного контролю. Це вимагає ретельного опрацювання процедурних питань і комплексного перегляду законодавства у сфері безпеки та оборони.

Згідно зі ст. 92(17) Конституції України основи національної безпеки визначаються законом України. Тобто, крім Конституції України має існувати принаймні один закон, що регулює основи національної безпеки держави. Він повинен відповідати конституційним положенням і конкретизувати їх зміст. Тривалий час, з моменту прийняття Конституції України у 1996 році до 2003 року ця норма не виконувалася, оскільки основи національної безпеки в Україні визначалися Концепцією національної безпеки та Воєнною доктриною, які законами не були.

З прийняттям Закону України „Про основи національної безпеки України” зазначену норму ст. 92 (17) Конституції України було виконано, принаймні, формально. Однак з прийняттям цього закону не всі проблеми, пов’язані з конкретизацією положень Конституції України стосовно системи державного управління у сфері національної безпеки, були вирішенні. Фактично Закон України „Про основи національної безпеки України” є „узаконеною” Концепцією національної безпеки, яка не ставить за мету запровадження, користуючись лексикою ЄС, „доброго врядування” у секторі безпеки України.

Таким чином, доцільним є розроблення Закону „Про національну безпеку України”, який конкретизуватиме положення Конституції України в частині, що стосується управління сектором безпеки. Такий новий закон має визначити технологію управління сектором безпеки України, уникаючи доктринальних питань, вже визначених Законом України „Про основи національної безпеки”, Стратегією національної безпеки і Воєнною доктриною України. Робота над цим документом має бути узгоджена з конституційним процесом і виконуватися з максимальним залученням фахівців цієї сфери, що представляють різні політичні сили.

Важливим питанням є підвищення ефективності роботи Ради національної безпеки і оборони України. У провідних країнах аналогічні структури відіграють важливу роль в управління сектором безпеки, однак їх робота організована по-іншому. Головне значення має постійна комунікація керівників, відповідальних за безпеку і оборону. Наприклад, у США практикуються регулярні (кілка разів на тиждень) робочі сніданки Міністра оборони і Державного секретаря та їх заступників. Сесійні засідання у повному складі, на яких приймаються юридично оформлені рішення, можуть відбуватись всього раз на рік, або навіть раз у кілька років.

В Україні робота РНБОУ формалізована і спрямована передусім на координування за визначеними процедурами діяльності органів влади у сфері безпеки та оборони. Комунікативна роль РНБОУ є другорядною.

На оперативному рівні управління визначальною є можливість узгодженого застосування сил і засобів сектору безпеки для реагування і відбиття сучасних загроз, що за своєю природою мають комплексний характер. Адже відсутність координування та взаємодії між силовими інститутами спричинює неузгодженість дій і неможливість виробляти та реалізовувати ефективну політику національної безпеки, оскільки особи навіть вищих ланок управління, які приймають рішення, не мають повної інформації щодо діяльності сектору безпеки.

У провідних країнах консолідація сектору безпеки пов’язана насамперед з питаннями створення централізованих інформаційних потоків, що дозволяють підвищити якість прийняття рішень. Здебільшого формування узгоджених оцінок інформації з різних джерел здійснюється на рівні ради національної безпеки або аналогічного органу. Однією з форм інформаційної інтеграції є створення центрів оцінки загроз. Їх основною функцією є моніторинг ситуації на основі інформації з усіх джерел, які має держава, оцінка на її основі рівня загрози, відповідно до якого мають діяти інститути державної влади, та встановлення ступеня їх готовності.

Важливим питанням є розмежування політичних і адміністративних (кар’єрних) посад у секторі безпеки. Сектор безпеки має бути деполітизованим, тобто знаходитися поза політичною боротьбою. Принцип деполітизації передбачає заборону використання силових інститутів держави для досягнення політичних інтересів окремими політичними силами, партіями, рухами, угрупованнями чи особами. При цьому деполітизація сектору безпеки не повинна заважати реалізації працівниками силових структур їх законних політичних прав. Водночас принцип деполітизації не може бути ширмою для безвідповідальності при реалізації завдань державної політики безпеки і оборони, визначеної законодавством України.

Практика довела, що підходи до деполітизації, втілені у Законі України „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” потребують уточнення з метою подолання закладених протиріч. Так, у Законі визначається, що діяльність військових формувань має здійснюватися на принципах єдиного керівництва. Водночас передбачається розмежування функцій і повноважень політичного керівництва та професійного військового управління. При цьому політичне керівництво не може бути зв’язаним рішеннями політичних партій чи громадських організацій. Закон фактично поширює деполітизацію і на професійних військових, що є правильним, і на політиків, залучених до керівництва сектором безпеки, що є спірним. Не викликають заперечення підходи, згідно з якими керівники розвідувальних, контррозвідувальних та інших спеціальних органів не повинні бути політичними фігурами. Політичний контроль у цьому разі мають здійснювати безпосередньо найвищі посадовці держави та Верховна Рада у межах своїх повноважень. Однак такі посадовці, як міністри оборони та внутрішніх справ, мають бути політиками, оскільки є членами Кабінету Міністрів. „Деполітизація” цих міністрів може перетворити сектор безпеки на „державу у державі”, формально деполітизовану, однак на практиці подібну до самостійної політичної сили з власними поглядами на шляхи розвитку країни та державного будівництва.

З огляду на зазначені проблеми ключовим завданням деполітизації сектору безпеки є впровадження ефективних механізмів поєднання політичної та фахової ланок управління силовими інститутами. Очевидно, що для кожного силового інституту держави такі механізми мають бути індивідуальними, враховувати специфіку роботи та існуючі традиції.

Реформування правоохоронних органів є конституційною вимогою, яка залишається невиконаною з 1996 року. Пунктом 9 Перехідних положень Конституції України передбачається формування у Україні „системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування”, в результаті чого мають змінитися функції та завдання прокуратури, як і інших правоохоронних органів. Правоохоронна система, яка б функціонувала на нових принципах, що відповідають європейським нормам, досі не сформована, а відповідне законодавство не розроблене і не введене в дію.

Необхідність системних реформ правоохоронної системи випливає з міжнародних зобов’язань України, у першу чергу, в рамках членства у Раді Європи. Як член організації Україна має виконувати цілу низку її рекомендацій. Головними з них є Рекомендація Парламентської асамблеї Ради Європи 1402 (1999) „Контроль внутрішніх служб безпеки в країнах‑членах Ради Європи”, 1713 (2005) „Про демократичний нагляд над сектором безпеки в країнах-членах”, Рекомендація Rec (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи „Роль прокуратури в системі кримінального правосуддя”.

Необхідність реформування правоохоронної системи випливає також з цілої низки міжнародних конвенцій та угод, до яких приєдналася Україна, зокрема, щодо боротьби з корупцією, міжнародною злочинністю, відмиванням „брудних” грошей тощо.

Протягом останніх п’яти років відбувалося розроблення концептуальних документів щодо реформування правоохоронних органів. Найбільш пророблений на сьогодні проект реформ – „Концепція реформування кримінальної юстиції” (затверджена Указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008 на виконання рішення РНБОУ від 15 лютого 2008 року „Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів”).

За цією концепцією реформа має охопити кримінальне право, кримінальний процес, окремі правоохоронні інституції та порядок виконання судових рішень. Реформа повинна початися з докорінних змін кримінального та кримінально-процесуального кодексів. На основі цього мають відбутися інституційні перетворення, забезпечені прийняттям нових редакцій цілої низки законів (зокрема, „Про прокуратуру”, „Про Службу безпеки України”, „Про міліцію” та інші).

Підхід до системного реформування правоохоронних органів, в основі якого лежить кардинальний перегляд процесуальних норм їх діяльності, є обґрунтованим. Діяльність правоохоронної системи України базується на кримінальному та кримінально-процесуальному кодексі. Фактично, ці документи визначають її загальну структуру та процедури взаємодії основних елементів.

Загалом, окреслена концепція може бути покладена в основу реформ правоохоронних органів України. Водночас вимагають вирішення питання їх узгодженості з загальним процесом реформування сектору безпеки й створенням ефективної системи його управління відповідно до Стратегії національної безпеки України. Крім того, вимагає додаткового вивчення низка положень Концепції щодо інституційних перетворень, передусім щодо створення окремого антикорупційного органу, функцій митних органів та підпорядкування системи цивільного захисту.

Заплутана система управління існує також у сфері цивільного захисту. Так, Законом України „Про Цивільну оборону України” (1993 р.) була створена система цивільної оборони, а Законом України „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” (2000 р.) створена Єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру.

Внаслідок подальших реформ у рамках МНС була утворена нова структура, яка об’єднала сили і засоби демілітаризованих військ цивільної оборони і Державного департаменту пожежної безпеки в єдину невійськову структуру – Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту (ОРС ЦЗ), яка стала основним оперативним елементом нової загальнодержавної системи цивільного захисту, що була утворена з прийняттям Закону України „Про правові засади цивільного захисту” (2004 р.) і отримала назву Єдиної державної системи цивільного захисту населення і територій (скорочено Єдина система цивільного захисту, ЄСЦЗ).

Водночас зберегли свою дію закони, які регламентували функціонування цивільної оборони і Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру. Вони були необхідні на період реорганізації, однак залишились чинними і після її завершення.

Таким чином, на сьогодні існують відразу три механізми державного управління у сфері цивільного захисту – система цивільної оборони (що вже не має відповідних сил і засобів), Єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру і Єдина державну систему цивільного захисту населення і територій.

Складною і суперечливою залишається структура сил і засобів цивільного захисту. Вона включає Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту, Державну спеціальну (воєнізовану) гірничо-рятувальну (аварійно-рятувальну) службу, Державну спеціалізовану аварійно-рятувальну службу на водних об’єктах (ДСАРСВО), Державну спеціалізовану аварійно‑рятувальну службу пошуку і рятування туристів (ДСАРСПРТ), Державну авіаційну пошуково-рятувальну службу (всі у складі МНС), а також численні структури, підпорядковані іншим міністерствам – транспорту і зв’язку, вугільної промисловості, промислової політики, палива та енергетики.

Незважаючи на велику кількість підрозділів цивільного захисту і їх функціональну різноманітність, системі цивільного захисту в Україні бракує таких важливих елементів, як підрозділів пожежної охорони у віддалених сільських населених пунктах і єдиної державної диспетчерської служби екстреної допомоги населенню за єдиним телефонним номером 112 („Система-112”). Така служба існує в усіх європейських країнах, і її створення є зобов’язанням України у рамках підготовки до Чемпіонату Євро‑2012.

На виконання Рішення Ради національної безпеки і оборони України „Про стан функціонування єдиної державної системи запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру” від 16 травня 2008 року (введене в дію Указом Президента № 590/2008 від 26 червня 2008 року) МНС був розроблений, узгоджений і представлений на затвердження Уряду проект Кодексу цивільного захисту України.

Цей проект розроблено на базі чинних Законів України „Про Цивільну оборону України”, „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, „Про правові засади цивільного захисту”, „Про аварійно-рятувальні служби”, „Про пожежну безпеку”, „Про війська Цивільної оборони України”, „Про загальну структуру і чисельність військ Цивільної оборони”. Він призначений для усунення суперечностей, що містяться в законодавстві у сфері цивільного захисту, його уніфікації та систематизації.

За оцінками МНС прийняття Кодексу дозволить вирішити такі основні завдання: розбудувати єдиний механізм державного управління у сфері цивільного захисту замість трьох існуючих, створити 100 % необхідних функціональних підсистем (на сьогодні існує 65 %), 7 спеціальних центрів швидкого реагування (на сьогодні не існують), забезпечити 100 % необхідної кількості аварійно-рятувальних служб та формувань (на сьогодні існують 75 % необхідних галузевих, 20 % регіональних, 68 % об’єктових), створити систему прогнозування і моніторингу надзвичайних ситуацій (на сьогодні не існує) і „Систему-112” (на сьогодні не існує).

По-перше, для винесення проекту Кодексу цивільного захисту на розгляд Верховної Ради України має бути повна впевненість, що цей законопроект знаходиться на тому рівні готовності, коли він зможе адекватно замінити існуючу нормативно-правову базу в цій сфері, створивши більш ефективну систему. Наявний проект Кодексу на сьогодні носить схематичний характер і відсилає у визначенні конкретних питань до великої кількості додаткових нормативно-правових актів, які мають бути розроблені і затверджені Кабінетом Міністрів України, центральними, місцевими органами влади, керівниками господарюючих суб’єктів. Аналіз тексту документа дозволяє стверджувати, що можливо йдеться про розроблення і затвердження великої кількості нормативно‑правових актів, які повинні бути узгоджені між собою. Тому прийняття Кодексу має сенс тільки після завершення роботи з розроблення основних з цих документів.

Висновки

1. Підвищення ефективності сектору безпеки України є комплексною задачею, яка має вирішуватись на різних рівнях управління в межах існуючих фінансових і ресурсних можливостей держави.

2. Першочергові заходи повинні спрямовуватись на підвищення управлінської дисципліни на відомчому рівні у рамках вже затверджених програм і планів роботи інститутів сектору безпеки.

3. Діяльність сектору безпеки вимагає постійної уваги з боку вищого керівництва держави. Налагодження постійного діалогу на верхніх ланках управління і розуміння керівниками і ключовими працівниками силових інститутів важливості їх діяльності для держави здатне підвищити ефективність сектору безпеки навіть за відсутності швидкого вирішення проблем фінансування і матеріально-технічного забезпечення.

4. Відновлення політичної стабільності дозволяє вирішити існуючі проблеми організації і управління сектором безпеки через законодавче унормування і інституційні перетворення. Це дозволить забезпечити стабільність і ефективність діяльності сектору безпеки на далеку перспективу.

5. Необхідно доопрацювати існуючі концепції і на їх основі здійснити практичні кроки реформування правоохоронної системи.

6. Необхідно завершити процес нормативного урегулювання діяльності системи цивільного захисту і створити узгоджену систему діяльності наявних сили і засобів у цій сфері.

Регіональний філіал НІСД у м. Дніпропетровську

(О. Їжак)