ЩОДО ІНСТИТУЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Анотація

 

У аналітичній записці розглянуто проблему інституційного забезпечення реформи місцевого самоврядування в Україні. Проаналізовано сучасний стан муніципальних реформ та запропоновано механізм стимулювання їх розвитку. Розроблено алгоритм інституційного забезпечення реформи місцевого самоврядування, що сприятиме узгодженню політичних інтересів та забезпечить реалізацію заходів щодо реформування адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування в Україні.

 

ЩОДО ІНСТИТУЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

 

Місцеве самоврядування – одна з найважливіших засад демократичного устрою держави. Існуюча в Україні система місцевого самоврядування сьогодні не відповідає потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування не спрямовано на реалізацію його головного призначення – створення та підтримання сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг. Можна стверджувати, що без реформи місцевого самоврядування неможливе подолання кризових явищ у соціально-економічному і політичному житті України.

Реформа місцевого самоврядування є об’єктивною потребою сьогодення. Її реалізація передбачає здійснення низки заходів, в тому числі – утворення специфічних організаційно-управлінських інституцій, метою діяльності яких є нормативно-правове та організаційне забезпечення реформи, а також координування дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в питаннях реалізації заходів щодо реформи системи самоврядування в Україні.

Проблеми, що стримують процес реформування системи місцевого самоврядування в Україні.

На шляху до реалізації головної мети реформи місцевого самоврядування держава стикається з низкою проблем і перешкод політичного, фінансово-економічного та організаційно-правового характеру.

Зокрема, політична криза, яка панувала в українському політикумі останні п’ять років, істотно гальмувала процес внесення змін до законодавства про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації (в частині розмежування компетенції місцевого самоврядування та виконавчої влади). Досі не розглянуто проект Закону України „Про адміністративно-територіальний устрій України”. Перманентна боротьба, яка точилась у трикутнику „Президент–Кабінет Міністрів–Верховна Рада”, стримувала процес вироблення єдиної ефективної державної політики розвитку регіонів та громад.

Здійснення реформи місцевого самоврядування неможливе без оновлення нормативно-правової бази. Сучасна система законодавства про місцеве самоврядування потребує вдосконалення на засадах зміцнення організаційної, правової, фінансової, матеріальної, адміністративної самостійності місцевого самоврядування; децентралізації, деконцентрації, повсюдності, субсидіарності, єдності системи публічної адміністрації, розбудови європейської моделі адміністративно-територіального устрою.

Серед інших, похідних проблем, що стримують процес реформування системи місцевого самоврядування, слід виокремити: економічну неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень, відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування, невпорядкованість механізму делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям, брак професійних кадрів для публічного сектору на місцях, відсутність дієвої кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад тощо.

Комплекс означених вище проблем неможливо розв’язати без наявності специфічної мережі інституцій, спроможної ефективно та якісно, у стислі терміни розробити, погодити та впровадити зміни, яких потребує система місцевого самоврядування в Україні.

Мережа наявних в Україні інституцій, що сприяють розвитку місцевого самоврядування

Починаючи з 1997 р., при вищих державних інституціях утворювалися різноманітні консультативно-дорадчі та координаційні органи, метою діяльності яких було вироблення пропозицій щодо оптимізації адміністративно-територіального устрою України, удосконалення механізму взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, розроблення концепцій адміністративної, адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування.

Довідково:

При Президентові України у різні проміжки часу функціонували наступні організаційні утворення: Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи, Комісія з питань адміністративно-територіального устрою, Рада регіонів, Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, Національна Рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування, Національна рада з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку, Національна рада з питань державного управління та місцевого самоврядування, Рада міських голів, Національна рада з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. 9 квітня 2010 року Президентом України було утворено Раду регіонів[1].

Консультативна рада з питань місцевого самоврядування функціонує й при Голові Верховної Ради України. Натомість Кабінет Міністрів України ліквідував Раду сільських та селищних голів[2], яка виконувала функції консультативно-дорадчого органу з питань реалізації та проведення реформи місцевого самоврядування на низовому рівні адміністративно-територіального устрою країни.

На окрему увагу заслуговують науково-дослідні та громадські організації, які покликані сприяти реформі місцевого самоврядування. Серед них особливо слід виділити: Фонд сприяння місцевому самоврядуванню, Асоціацію міст України, Асоціацію сільських та селищних рад, Українську асоціацію місцевих та регіональних влад, а також новоутворений Національний конгрес місцевого самоврядування.

Метою діяльності всіх вищенаведених інституцій є формування ефективної системи управління і координації усього комплексу реформ системи влади: адміністративної, територіальної, реформи місцевого самоврядування. Проте слід наголосити, що, незважаючи на наявність доволі розгалуженої мережі інституцій, що сприяють розвитку місцевого самоврядування, процес реформування у цій сфері відбувається дуже повільно. Головна причина – відсутність координування дій та політичного консенсусу між відповідними інституціями.

 

Сучасний стан інституційно-правового та організаційного забезпечення реформи місцевого самоврядування в Україні

З метою забезпечення ефективного формування та реалізації державної регіональної політики та впровадження реформи місцевого самоврядування у 2007 р. було утворено Міністерство регіонального розвитку та будівництва України[3]. Серед основних завдань Мінрегіонбуду: підготовка і внесення пропозицій щодо деконцентрації та децентралізації повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади, оптимізація структури місцевих органів виконавчої влади, удосконалення механізму регулювання відносин „центр – регіони”, адміністративно-територіального устрою України, правових, економічних, організаційних та інших засад розвитку державного управління і місцевого самоврядування, поліпшення роботи з надання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування адміністративних послуг населенню[4].

З моменту утворення Міністерства регіонального розвитку та будівництва України розпочинається активний процес узагальнення напрацьованих ідей, вивчення та адаптації зарубіжного досвіду реформ місцевого самоврядування. Розробляються концепції: реформи адміністративно-територіального устрою України; місцевого самоврядування; державної регіональної політики; проекти законів України „Про адміністративно-територіальний устрій України” та „Про засади державної регіональної політики” тощо.

У 2009 р. Міністерством регіонального розвитку та будівництва України було завершено моделювання нового територіального устрою України. Вперше розроблено та закартографовано межі майбутніх територіальних громад, що відповідають сучасним європейським стандартам. Розроблено Концепцію реформи місцевого самоврядування[5], метою якої є реалізація системи заходів політичного, правового, інституційного та організаційного характеру, спрямованих на створення умов, сприятливих для сталого розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Досягнення цілей реформи місцевого самоврядування неможливо без якісного оновлення адміністративно-територіального устрою країни, який базуватиметься на раціональній просторовій основі для організації публічної влади, забезпечені доступності та якості надання соціальних та адміністративних послуг населенню, ефективному використані ресурсного потенціалу, сталому розвитку територій, здатності адекватно реагувати на соціальні та економічні виклики. Проект Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України розроблено Мінрегіонбудом. Концепція пройшла всі необхідні погодження, отримано позитивний висновок від Міністерства юстиції та Міністерства економіки України. Але попередній склад Кабінету Міністрів України не знайшов можливості розглянути та ухвалити цю Концепцію. Те ж стосується розроблених проектів законів України: „Про адміністративно-територіальний устрій України”, „Про засади державної регіональної політики”, „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації”.

Ухвалення зазначених законопроектів є необхідною складовою забезпечення реформи місцевого самоврядування та реалізації державної регіональної політики. Проте не можна залишити поза увагою і той факт, що вдосконалення законодавства та розробка нових нормативно-правових актів з питань реформи місцевого самоврядування та адміністративно- територіального устрою України має відбуватися паралельно з удосконаленням положень Конституції України, особливо в частині розмежування повноважень та відповідальності всіх гілок влади, створення підґрунтя для сильного самоврядування та ефективної територіальної організації влади.

Висновки та рекомендації

З метою подолання перешкод на шляху до розбудови ефективної системи місцевого самоврядування в Україні необхідно вирішити комплекс проблем економічного, політичного та організаційно-правового характеру, які було розглянуто вище. Головним рушійним механізмом на шляху до подолання кризових явищ та впровадження системних реформ у місцевому самоврядуванні має стати консолідація дій всіх гілок влади, самоврядування та громадськості. Лише за умов спільної діяльності, системної та виваженої політики щодо розвитку місцевого самоврядування, залучення до процесу вироблення політичних рішень представників територіальних громад, органів місцевого самоврядування, науковців та громадських діячів можливо досягти позитивних змін.

Враховуючи сучасну політичну ситуацію та процес, спрямований на консолідацію всіх гілок влади з метою проведення першочергових реформ, доцільним є утворення системи інституцій, здатної не лише забезпечити узгодження політичних позицій щодо реформи місцевого самоврядування, а й здійснювати функції моніторингу, поточного контролю, інформаційно-методологічного забезпечення всього комплексу заходів, спрямованих на модернізацію сучасної системи місцевого самоврядування в Україні. Для цього необхідно:

1.       Внести зміни до Положення про Раду регіонів, утворену відповідно до Указу Президента України № 533/2010 від 9 квітня 2010 р., а саме, викласти параграф 4 пункту 2 у такій редакції:

            утворювати постійні та тимчасові робочі групи з окремих питань діяльності Ради регіонів, залучати в установленому порядку до роботи в таких групах народних депутатів України, представників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, об'єднань громадян, учених, фахівців.

2.        Утворити при Раді регіонів постійну робочу групу з питань підготовки та проведення реформи місцевого самоврядування.

3.        До складу робочої групи з питань підготовки та проведення реформи місцевого самоврядування ввести: керівників відповідних служб Адміністрації Президента України, представників фракцій народних депутатів у Верховній Раді України, представників окремих комітетів Верховної Ради України, членів Уряду, заступників голів обласних державних адміністрацій (відповідно до функціонального розподілу), голів обласних рад, міських, сільських та селищних голів (за квотою), голову Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, представників асоціацій органів місцевого самоврядування та Національного конгресу місцевого самоврядування, провідних науковців у галузі муніципального права та державного управління тощо.

4.       Головним завданням робочої групи визначити: узгодження позицій зацікавлених сторін щодо політичних рішень та практичних кроків на шляху досягнення головної мети реформи місцевого самоврядування – створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг тощо.

5.       Виступити з ініціативою стосовно об’єднання наукових та громадських кіл навколо вирішення проблеми модернізації системи місцевого самоврядування в Україні. Ініціювати широке обговорення розроблених Концепцій.

6.            Кабінету Міністрів України:

         утворити Урядовий комітет з питань проведення реформи місцевого самоврядування в Україні (далі — Комітет), визначити, що головою Комітету є Прем'єр-міністр України, секретарем – Міністр регіонального розвитку та будівництва України;

         до складу Комітету включити призначених в установленому порядку перших заступників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, інших органів державного управління, які згідно з функціональними обов'язками відповідатимуть за підготовку та реалізацію положень Концепцій та заходів реформ місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою України. Ввести до складу Комітету представників органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань, метою діяльності яких є сприяння проведенню в Україні реформи місцевого самоврядування а також провідних науковців галузі;

         головним завданням Комітету визначити: реалізацію державної політики з питань підготовки та проведення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою України, моніторинг виконання вимог законодавства та реалізації заходів з підготовки та проведення означених реформ, здійснення заходів, передбачених Концепціями державної регіональної політики, реформи місцевого самоврядування тощо;

         утворити робочу групу з підготовки нормативно-правової бази зазначених вище реформ з метою вдосконалення наявних та розробки нових нормативно-правових актів, які регулюватимуть відносини в процесі здійснення реформ місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою України тощо;

         покласти на Міністерство регіонального розвитку та будівництва України обов'язки з координації діяльності робочої групи;

         ухвалити Постанову Кабінету Міністрів України „Про затвердження типових положень про Управління (Відділи) з питань адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування обласних державних адміністрацій”.

7.            Обласним державним адміністраціям:

        упорядкувати структуру облдержадміністрацій з метою утворення структурного підрозділу (управління, відділ) з питань адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування. Впровадити зміни в межах штатної чисельності працівників затвердженої на поточний бюджетний рік Міністерством фінансів України;

        покласти на утворений підрозділ обов'язки щодо методологічного та практичного забезпечення заходів з реформи адміністративно-територіального устрою та реформи місцевого самоврядування;

        утворити при голові облдержадміністрації Раду з питань проведення адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування;

        провести широку інформаційно-пропагандистську роботу серед мешканців територіальних громад щодо ефективності та доцільності запропонованих реформ;

        спільно з громадськими організаціями та Центрами перепідготовки та підвищення кваліфікацій працівників органів виконавчої влади та місцевого самоврядування організувати навчальні майстерні для лідерів територіальних громад з метою якісної підготовки кадрів для реалізації заходів реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою.

8.            Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, Національному конгресу місцевого самоврядування, Асоціації міст України, іншим зацікавленим громадським та науковим установам рекомендувати надати пропозиції щодо стратегії та механізмів модернізації адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування України, взяти участь в роботі постійної робочої групи з питань підготовки та проведення реформи місцевого самоврядування при Раді регіонів, урядового комітету, та інших консультативно-дорадчих утворень з метою забезпечення якісного всебічного, прозорого та ефективного процесу підготовки та впровадження комплексу першочергових реформ в Україні.

 

Очікувані результати

Утворення запропонованої вище мережі інституцій дозволить у короткостроковій перспективі напрацювати пакет узгоджених пропозицій та підготувати проекти відповідних нормативно-правових актів, які регламентують процес та механізми реформ у місцевому самоврядуванні країни. У довгостроковій перспективі реалізація означених реформ сприятиме підвищенню потенціалу та якості управління в місцевих і регіональних громадах та органах влади, зменшенню складності та витратності існуючої системи місцевого і регіонального управління та підвищенню її ефективності, підвищить рівень демократичної участі населення в суспільному житті на місцевому і регіональному рівні. Важливо зазначити, що запровадження системи інституційного забезпечення реформи місцевого самоврядування можливо здійснити без додаткового збільшення апарату органів державної влади. Утворення означених структурних підрозділів має бути проведено за рахунок оптимізації наявного адміністративного потенціалу, що не потребуватиме додаткових фінансових витрат.

Відділ стратегій управління регіональним розвитком

(О. Скороход)



[1]        Про раду регіонів : Указ Президента України : від 9 квітня 2010 р. № 533/2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/10849.html

[2]        Про ліквідацію Ради сільських та селищних голів при Кабінеті Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України : від 25 листопада 2009 р.: № 1269 // Урядовий кур'єр вiд 05.12.2009 - № 227

[3]        Про утворення Міністерства регіонального розвитку і будівництва України і Міністерства з питань житлово-комунального господарства України : Постанова Кабінету Міністрів України : від 1 березня 2007 р.: № 323. // Урядовий кур'єр вiд 13.03.2007 - № 44

[4]        Деякі питання Міністерства регіонального розвитку та будівництва України : Постанова Кабінету Міністрів України : від 16 травня 2007 р.: № 750 // Урядовий кур'єр вiд 06.06.2007 - № 98

[5]        Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування : Розпорядження Кабінету Міністрів України : від 29 липня 2009 р.: № 900-р. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/newsnpd?npdList_stind=61