СТВОРЕННЯ СПРИЯТЛИВИХ УМОВ ДЛЯ ПОЄДНАННЯ ЗАЙНЯТОСТІ І БАТЬКІВСТВА В УКРАЇНІ

(З УРАХУВАННЯМ ДОСВІДУ КРАЇН ЗАХІДНОЇ ЄВРОПИ)

Анотація

Метою аналітичної записки є дослідження державної політики, спрямованої на створення сприятливих умов для поєднання зайнятості і батьківства. На основі матеріалів наукових досліджень і практичного досвіду країн Західної Європи зроблено аналіз дієвості інструментів такої політики, вироблено рекомендації щодо можливості їх застосування в Україні.

 

СТВОРЕННЯ СПРИЯТЛИВИХ УМОВ ДЛЯ ПОЄДНАННЯ ЗАЙНЯТОСТІ І БІТЬКІВСТВА В УКРАЇНІ

(З УРАХУВАННЯМ ДОСВІДУ КРАЇН ЗАХІДНОЇ ЄВРОПИ)

 

Сімейна політика як окремий напрям соціальної політики держави сформувалась у відповідь на зміни у соціально-демографічних процесах, що відбулись у ХХ ст. – збільшення економічної активності жінок, падіння народжуваності, трансформація моделі шлюбу, рух до гендерної рівності, вирішення проблеми поєднання зайнятості і сімейних обов’язків.

Для України, як і для інших постсоціалістичних держав, характерне зниження економічної активності жінок, що відбулось в період трансформації від планової до ринкової економіки. За роки незалежності відбуваються зміни у моделі жіночої зайнятості, що була притаманна як СРСР, так і іншим соціалістичним країнам в 70-80-х рр. ХХ ст. З одного боку, для цієї моделі характерна активна участь жінок в економічному житті країни – показники їхньої зайнятості у цей період значно перевищували аналогічні у західних країнах[1]. З іншого боку, не існувало великих можливостей щодо полегшення навантаження від зайнятості у неоплачуваній праці домогосподарства.

В той же час, починаючи з кінця минулого століття, в країнах ОЕСР простежується позитивний взаємозв’язок між участю жінок на ринку праці і народжуваністю (Рис.1).

Рис.1 Співвідношення рівня жіночої зайнятості і народжуваності в розвинених країнах

Джерело: OECD Family database; назви країн вказані за стандартом ISO 3166-1

Спеціальні дослідження показали, що наведений вище факт є результатом цілеспрямованої політики узгодження роботи і сімейного життя, що впроваджувалась в північноєвропейських країнах в 80-х роках минулого століття. Ця політика, спрямована на державну підтримку працюючих батьків, що дозволяє їм поєднувати зайнятість і батьківські обов’язки, набуває все більшого розповсюдження в розвинених країнах. Заходи такої політики початково були спрямовані на збільшення зайнятості (особливо жінок дітородного віку), проте водночас здійснили вплив на народжуваність через зменшення „вартості” дітей для домогосподарств.

В момент, коли ідеологічні стимули втратили свою актуальність, для України, як і для інших країн з перехідною економікою, для збільшення зайнятості і підвищення народжуваності стає все більш актуальним впровадження такого типу сімейної політики, що враховував би потреби працюючих батьків у поєднанні зайнятості і сімейних обов’язків.    

Головними перевагами від запровадження політики створення сприятливих умов поєднання зайнятості і батьківства є:

        збільшення економічної активності жінок;

        збільшення народжуваності;

        зменшення бідності сімей з дітьми;

        зміщення акцентів на непрямі стимули у пронаталістській політиці.

Головними інструментами політики створення сприятливих умов поєднання зайнятості і батьківства є:

1.   Розбудова широкої мережі дошкільних навчальних закладів і збільшення їх доступності. Головною метою організації дошкільного догляду вважається забезпечення дітям повноцінного і різнобічного розвитку, а також їх підготовка до шкільного навчання. Наявність і доступність дошкільних навчальних закладів може допомогти жінкам реалізувати свої репродуктивні настанови без особливих негативних наслідків для кар’єри, в тих же країнах, де догляд за дітьми витратний, народження дітей, як правило, відкладається на більш пізній період. Саме ці фактори розглядаються окремими дослідниками[2] як такі, що обумовили різницю в рівнях народжуваності, що спостерігалась в Східній і Західній Німеччині у 90-х рр. ХХ сторіччя. Розвинена мережа дошкільних дитячих закладів – також вагомий фактор більш високої народжуваності в СРСР та інших соціалістичних країнах. Завдяки тому, що економічні витрати і витрати часу на виховання дітей частково брала на себе держава, народження і виховання дітей ставало більш доступним для працівників з дітьми.

Важливість зусиль держави, спрямованих на організацію закладів дошкільної освіти, була визнана Європейським Союзом, і у березні 1992 р. на засіданні голів країн ЄС була розроблена рекомендація щодо догляду за дітьми для всіх країн‑членів ЄС, що „повинні приймати і/або заохочувати ініціативи, які допомагають жінкам і чоловікам узгоджувати професійну діяльність і обов’язки щодо сімейного виховання, що стає можливим завдяки організації позасімейного догляду за дітьми”[3].

В Фінляндії, Данії, Швеції і Ісландії піклування про дітей є частиною соціального права – коли дитина досягає певного віку, батьки можуть розраховувати на її гарантоване влаштування у дитячий дошкільний заклад.

Політику організації дошкільного виховання можна оцінювати за допомогою наступних критеріїв ефективності:

        наявності дошкільних закладів у достатній кількості;

        їх економічної доступності;

        їх прийнятності для батьків за умовами перебування дітей;

        гнучкості в годинах роботи.

З цієї точки зору в Україні найкраще ситуація складається з економічною доступністю. Вартість перебування дітей у державних дошкільних закладах є фіксованою для всіх сімей, незалежно від їх доходу (крім малозабезпечених) і складає менше 10 % середньої заробітної плати в країні (в країнах ОЕСР – в середньому 16 % від середньої заробітної плати[4], країнах ЄС – 14 %[5]). В той же час, відсутність дошкільних закладів (особливо в сільській місцевості), або місць в них (великі міста), разом з неприйнятністю для батьків умов перебування дітей є суттєвими перешкодами для масового залучення до дошкільної освіти дітей відповідного віку. В Україні рівень охоплення дітей дошкільного віку освітою досить низький і склав 57 % (в країнах ОЕСР в середньому – 74 % для дітей 3-6 років в 2007 році[6]). Крім того, темпи розширення мережі дошкільних закладів і збільшення місць в них не відповідають темпам збільшення народжуваності (Таблиця 1). За період з 2006 по 2008 рр. кількість народжених зросла на 84,5 тис. осіб, в той час як кількість місць в дошкільних закладах – лише на 54 тис. осіб.

 

Таблиця 1

Кількість народжених і кількість місць у дошкільних закладах України

Рік

Кількість місць в дошкільних закладах, тис

Кількість народжених, тис. осіб

2002

1060

390,7

2003

1053

408,6

2004

1040

427,3

2005

1056

426,1

2006

1063

460,4

2007

1084

472,7

2008

1110

510,6

2.      Збільшення гнучкості у використанні декретних відпусток, запровадження додаткових можливостей для працюючих батьків на ринку праці. В багатьох розвинених індустріальних країнах у 60‑70-ті рр. ХХ ст. спостерігалося помітне збільшення частки жінок, зайнятих на ринку праці. Для того, щоб надати жінкам можливість поєднувати материнські обов’язки і роботу, впроваджувалися відпустки для батьків, які наступають після закінчення відпустки у зв’язку з вагітністю і пологами, є більш тривалими і вже в той час частково оплачуваними. Дослідження показують, що законодавче закріплення відпусток по догляду за дитиною привело до збільшення участі жінок, особливо дітородного віку, на ринку праці[7]. „Відпустки для домашнього піклування” вперше почали застосовуватись в країнах Центральної і Східної Європи, і з часом знайшли поширення в більшості західноєвропейських країн.

Батьківські відпустки (в Україні – „відпустка по догляду за дитиною до віку, встановленого законодавством”) розрізняються за чотирма основними характеристиками: тривалість відпустки, доступність для кожного з батьків, оплата і гнучкість у використанні. В більшості країн загальна тривалість всіх відпусток на дитину, включаючи відпустку для матері, відпустку для батька і батьківську відпустку, складає від 9 до 15 місяців. В деяких випадках батьківська відпустка може бути подовжена до трьох років, проте в такому випадку, як правило, вона має назву „відпустка для домашнього піклування” і, найчастіше, є додатковою до батьківської відпустки, неоплачуваною або з невеликим рівнем оплати (зазвичай фіксованим), що не покриває втрати від недоотримання заробітку в період догляду за дитиною. Відпустка може бути сімейною, коли її строк батько і мати можуть ділити за згодою між собою у будь-якій зручній для них пропорції, індивідуальною, коли кожен із батьків може взяти тільки певну частину відпустки, або змішаною, коли частина відпустки зарезервована за матір’ю, частина – за батьком, і третю частину вони можуть поділити між собою.

В більшості країн батьківська відпустка є оплачуваною тією чи іншою мірою. Оплата може бути невисокою, при цьому є фіксованою, передбаченою тільки для сімей певної категорії (де виховує дітей одинока мати/одинокий батько, багатодітних або малозабезпечених), або частково оплачуваною (оплачується тільки певна частина відпустки), або поєднує в собі декілька цих характеристик. Більш прогресивною є схема фінансування, за якою оплата відпустки прив’язана до заробітної плати того, хто в ній перебуває, і складає щонайменше половину від попереднього заробітку. Гнучкість у використанні передбачає декілька можливостей: можливість взяти всю відпустку, або лише частину, можливість розбивати відпустку на окремі часові блоки, можливість працювати на умовах неповної зайнятості під час відпустки, можливість подовжити відпустку у випадку багатоплідних пологів.

В останні роки сімейна політика щодо відпусток охоплює також аспекти усиновлення і зусилля щодо збільшення участі чоловіків у догляді за дітьми через надання коротких відпусток для батька і залучення їх щодо використання хоча б частки батьківських відпусток. Крім того, практично в усіх кранах ЄС існують додаткові можливості для працюючих батьків (як правило, можливість працювати неповний робочий день, або тиждень з відповідним недоотриманням заробітку, або навіть компенсацією недоотриманого заробітку – наприклад, у Бельгії). Декілька країн збільшили гнучкість у використанні декретних відпусток, а також запровадили додаткові можливості для працюючих батьків:

        Німеччина: для батьків, які перебувають у батьківській відпустці коротший період (12 місяців), щомісячні виплати збільшені до 450 євро;

        Данія: можливість вибору з двох різновидів батьківських відпусток – 32 тижні з оплатою 100 %, або 40 тижнів з оплатою 80 %;

        Греція: впровадження можливості неповної зайнятості після закінчення батьківської відпустки;

        Португалія: можливість вибору з двох різновидів відпустки для матері – 4 місяці з оплатою 100 %, або 5 місяців з оплатою 80 %;

        Велика Британія: впровадження права на неповну зайнятість для батьків, які мають дітей до 6 років.

Якщо батьки мають право обирати з декількох видів відпусток, коротша при цьому, як правило, є вище оплачуваною. Це пов’язано з тим, що короткий і середній періоди відпусток позитивно корелюють з зайнятістю і доходами. Довгі відпустки призводять до збільшення різниці між доходами чоловіків і жінок і збільшення нерівності на ринку праці[8].

Гнучкі варіанти зайнятості (робота неповний робочий день або тиждень) набувають все більшого поширення завдяки тому, що вони менше впливають на кар’єру (у порівнянні з повним виходом з ринку праці на довгий період відпуски по догляду за дитиною). Крім того, застосування роботи в неповний час в певних галузях веде до збільшення продуктивності праці[9]. Проте найвагомішим аргументом на користь введення часткової зайнятості на законодавчому рівні в багатьох країнах стало те, що відсутність можливості працювати неповний робочий день, або за гнучким графіком роботи часто призводить до невиходів на роботу після закінчення терміну декретної відпуски.

Незважаючи на те, що українське законодавство передбачає скорочення робочого часу (встановлення неповного робочого дня і неповного робочого тижня) для жінок, які мають дітей до 14 років (ст. 51, ст. 56 Кодексу законів про працю України), така практика не набула широкого розповсюдження. Закон не регулює тривалість скороченого робочого дня або тижня, отже, скористатися цим правом жінка може лише за домовленістю з роботодавцем.

З огляду на вищезазначене, існуюча в Україні система відпусток дозволяє матері перебувати з дитиною довгий час після народження, проте фактично не сприяє поєднанню зайнятості і батьківських обов’язків, оскільки через відсутність гнучких варіантів зайнятості передбачає вихід матері (або особи, яка фактично піклується про дитину) з ринку праці, що призводить до негативних наслідків:

        зменшення частки працюючих жінок серед осіб дітородного віку;

        поширення бідності серед сімей з дітьми;

        збільшення нерівності на ринку праці;

        повної або часткової декваліфікації (в залежності від галузі зайнятості) жінок у період тривалої відпустки по догляду за дитиною;

        збільшення вартості утримання дитини в дошкільному закладі для держави.

3.   Встановлення гендерної рівності на ринку праці і створення умов для реалізація права батька на догляд за дитиною. До недавнього часу нерівне залучення чоловіків і жінок до ринку праці і до участі у вихованні дітей вважалося природним і не викликало суспільної уваги. Проте в сучасних соціально-економічних умовах спостерігається декілька негативних ефектів від чіткого розподілу обов’язків між представниками різної статі. По-перше, існуючі стереотипи щодо розподілу гендерних ролей сприяють дискримінації жінок при наймі на роботу і у можливостях кар’єрного зростання. З тієї ж причини чоловіки можуть зіткнутися з непорозумінням з боку роботодавців у випадку, коли вони захочуть реалізувати своє право на батьківську відпустку. По-друге, закріплення традиції перебування у батьківській відпустці виключно за матерями може призвести до ситуації, коли в сферах працевлаштування і робочих колективах, де переважають жінки, кадрова політика ускладнюється через численні не заплановані роботодавцем батьківські відпустки.

Політика відпусток для батька розвивається і знаходить поширення в розвинених країнах завдяки наступним факторам:

        збільшенню числа сімей, де заробляють гроші обоє партнерів;

        збільшенню виховної ролі батька у сім’ї і соціальним очікуванням щодо ширшого залучення батьків до догляду за дітьми;

        надання більшої ваги, переважно молодими людьми, життєвим цінностям, що не пов’язані з роботою і кар’єрою.

Більшість змін у політиці відпусток, таких, що вже відбулися в останні роки, або заплановані на найближчий час, стосуються саме реалізації права батька на догляд за дитиною[10]:

        Угорщина: запровадження п’ятиденної оплачуваної відпустки для батька з 2003 року;

        Ісландія: реструктуризація батьківської відпустки з метою виділення трьох місяців виключно для батька (проходила в 3 етапи з 2001 по 2003 рік);

        Словенія: батько має право на 90 календарних днів відпустки для батька (частково оплачувана), а також може взяти половину батьківської відпустки з таким самим рівнем оплати, як і для матері;

        Португалія: п’ять днів відпустки для батька стали обов’язковими;

        Велика Британія: встановлення двотижневої оплачуваної відпустки для батька;

        Латвія: з 1 грудня 2005 р. 10 днів відпустки для батька (що може тривати від 10 днів до двох місяців) є оплачуваними;

        Польща: з 2004 року батько має право на батьківську відпустку;

        Норвегія: збільшення квоти батька у батьківській відпустці до 5 тижнів з 1 липня 2005 року.

Забезпечення спеціальної відпустки для батька національним законодавством не закріплене, найбільшого поширення такі відпустки набули в країнах, що впроваджують політику рівних можливостей для жінок і чоловіків. Тривалість відпустки для батька зазвичай коротша за материнську відпустку (найчастіше не більше 3-х тижнів) і є доповненням до неї. Це особливо важливо у випадках, коли у сім’ї народжується друга, або третя дитина. Як правило, весь період відпустки є повністю оплачуваним, і чоловіки беруть цю відпустку частіше, ніж батьківську відпустку.

В сучасних умовах законодавство більшості країн дозволяє батькам самим вирішувати, хто з них піклуватиметься про дитину під час батьківської відпустки і отримуватиме за це гроші. На практиці це право частіше використовують жінки. Для досягнення гендерної рівності в деяких країнах (Норвегія, Ісландія, Швеція) застосовується „квота батька” у батьківських відпустках. Це означає, що певний період відпустки може бути використаний виключно батьком дитини, і він буде втраченим для обох батьків у разі, якщо батько відмовиться від свого права на нього. В Ісландії, наприклад, ця частина досить значна і дорівнює трьом місяцям. Крім того, з метою більшого залучення партнерів чоловічої статі до догляду за дітьми, законодавство деяких держав прив’язує відпустку для батька до батьківської відпустки (відпустка по догляду за дитиною). Так, у Фінляндії відпустка для батька складає 18 робочих днів (може бути розділена на 4 частини), проте вона може бути додатково подовжена на 1-12 днів (однією частиною) у разі, якщо чоловік візьме стільки ж днів батьківської відпустки. В Іспанії відпустка для батька складає всього 2 дні, проте він може взяти 10 тижнів материнської відпустки замість своєї дружини у разі, якщо їх обох це влаштовує. В Норвегії батько може взяти двотижневу неоплачувану відпустку після народження дитини і має шеститижневу оплачувану „квоту батька” у батьківській відпустці. Загальна тривалість останньої – 54 тижні для обох батьків, „квота матері” при цьому складає 9 тижнів, весь інший час вони можуть розподілити між собою у будь-якій пропорції за загальною згодою. Таким чином, максимальний термін батьківської відпустки для батька може складати 45 тижнів. Така система працює в Норвегії з 1993 року. Після недавньої реформи декретних відпусток в Ісландії три місяці після народження дитини за нею доглядає мати, три – батько, і ще три вони можуть розділити між собою в пропорції, яку побажають.

Українське законодавство передбачає неоплачувану відпустку для батька у період після народження дитини тривалістю до двох тижнів (п. 2 ст. 25 Закону України „Про відпустки”), тим же Законом передбачена можливість для батька, який виховує без матері двох дітей до 15 років, взяти додаткову оплачувану відпустку тривалістю 7 днів (ст. 19 ) і неоплачувану тривалістю до 14 днів щорічно (п. 1 ст. 25). Проте ці відпуски не є ефективними з точки зору встановлення гендерної рівності. Крім того, в Україні чоловіки на практиці рідко застосовують своє право взяти замість дружини відпустку по догляду за дитиною, що обумовлено як існуючими традиціями, так і значною різницею у заробітку чоловіків і жінок (на користь чоловіків), що існує в нашій країні.

4.      Фінансова підтримка працюючих батьків. Незважаючи на те, що, як правило, державні фінансові виплати на дітей призначаються незалежно від рівня економічної активності їхніх батьків, в деяких країнах передбачені особливі фінансові інструменти для підтримки працюючих батьків. Фінансові пільги можуть бути доступні лише працюючим батькам, або працюючі батьки можуть отримувати додаткові (у порівнянні з непрацюючими) переваги. Практично в кожній розвиненій країні існують податкові пільги для сімей з дітьми, хоча їх розмір значно різниться в залежності від країни, типу і доходу домогосподарства, віку дітей.

Наявність дітей може вести до збільшення розміру неоподатковуваного доходу, або введення податкового скорочення на кожну дитину. Останнім часом декілька країн також запровадили особливі податкові кредити для працюючих батьків з малим заробітком, або ж реформували існуючу систему податкових кредитів в інтересах цієї категорії батьків (Угорщина, Ірландія, Велика Британія). В деяких випадках такі заходи можуть бути спрямовані на підтримку одиноких працюючих батьків (наприклад, в Ірландії, Австрії). Найкращою ілюстрацією того, як держава підтримує саме працюючих батьків у їхній спробі поєднати професійну діяльність і батьківські обов’язки, є пільга у оподаткуванні (у розмірі 224 євро на працюючу особу), що існує в Нідерландах і доступна у випадках, якщо:

        заробіток батьків дитини складає, як мінімум, 4306 євро;

        дитина є членом господарства щонайменше 6 місяців;

        дитина проживає разом із платником податків;

        дитині менше 12 років.

Така пільга доступна для обох працюючих батьків, якщо ж один з них отримує значно менше за іншого, то він має право на додаткову пільгу у розмірі 290 євро.

Найбільша фінансова виплата, що існує в Україні (допомога при народженні дитини) доступна для всіх сімей, незалежно від доходу і економічної активності батьків дитини. Існують також додаткові виплати для багатодітних і малозабезпечених сімей, останні мають можливість отримувати допомогу по догляду за дитиною підвищеного розміру до віку, встановленого законодавством. Важливим кроком у фінансовій підтримці працюючих батьків стало удосконалення порядку виплати допомоги по догляду за дитиною. Право на цю державну допомогу в повному обсязі також зберігають матері (або особи, що фактично здійснюють догляд за дитиною), які працюють на умовах неповного робочого часу, чи вдома.

Вивчення досвіду країн ЄС дозволяє запровадити в Україні спеціальну політику узгодження роботи і сімейного життя, спрямовану на збереження стабільного рівня зайнятості в умовах підвищення народжуваності. Враховуючи результати проведеного аналізу та досвіду провідних європейських країн світу, з метою удосконалення сімейної політики  в Україні необхідно:

1.   З метою удосконалення організації дошкільного виховання:

        відновити (з урахуванням реальних та прогнозованих потреб конкретних територій) роботу дошкільних закладів, що були закриті в період падіння народжуваності;

        запланувати збільшення кількості місць в існуючих дошкільних закладах у відповідності до збільшення кількості народжених;

        сприяти покращенню умов перебування дітей в дошкільних закладах (особливо молодшого віку – до трьох років);

        розширювати охоплення дітей старшого дошкільного віку дошкільною освітою за рахунок покращення її якості в державних закладах.

2.   З метою збільшення гнучкості у використанні декретних відпусток, запровадження додаткових можливостей для працюючих батьків на ринку праці:

        розробити і закріпити на законодавчому рівні скорочений варіант відпустки по догляду за дитиною, оплата якої була б прив’язана до попереднього заробітку матері, або особи, яка фактично доглядає за дитиною;

        створити умови для поширення практики використання можливостей скорочення робочого часу для працюючих батьків;

        стимулювати розвиток гнучких варіантів зайнятості, що допомагають працюючим батькам поєднувати зайнятість і сімейні обов’язки („накопичення” робочих годин з метою їх використання в майбутньому, робота неповний робочий день, дистанційна і надомна робота тощо).

3.   З метою встановлення гендерної рівності і створення умов для реалізації права батька на догляд за дитиною:

             впровадити оплату відпустки для батька (можливо, з її значним скороченням від 14 до 3-5 днів), що надається у період, коли дружина знаходиться у післяпологовій відпустці;

             законодавчо закріпити можливість для батьків на власний розсуд вирішувати, хто з них використовуватиме додаткові відпустки для працівників з дітьми, передбачені чинним законодавством (ст. 19, п.1 ст.25 Закону України „Про відпустки”);

             поширити на батька дитини право на скорочення робочого дня або тижня, передбачене для жінок, які мають дітей віком до 14 років.

Відділ економічної та соціальної стратегії

(О. Коломієць)



[1] Gunderson M. Male-Female Wage Differentials and Policy Responses, p.47

[2] Kreyenfeld, M. 2001. Employment and fertilityEast Germany in the 1990s. Doctoral Thesis, University of Rostock, с.204

[3]  92 / 241 / EEC : Council recommendation of 31 March 1992 on child care (92 / 241 /ЄЕС: Рекомендація Ради від 31 березня 1992 року щодо піклування про дітей)

[4] http://www.oecd.org/countrieslist/

[5] OECD Family database, Formal care and education for very young children 

[6] Там само.

[7] Ruhm, Christopher J (1996) "The economic consequences of parental leave mandates: Lessons from Europe." Cambridge MA, National Bureau of Economic Research, Working Paper No 5688.

 

[8] Ruhm, Christopher J and Jackqueline L Teague (1995) "Parental leave policies in Europe and north America." Cambridge, National Bureau of Economic Research, Working Paper No 5065.

[9] Boyer, Isabel (1993) Flexible working for managers. (London: Chartered Institute of Management Accountants).

[10] Moss P and O'Brien M (eds) (2006) International Review of Leave Policies and Related Research 2006 Employment Relations Research Series No 57, Department of Trade and Industry, United Kingdom http://www.berr.gov.uk/files/file31948.pdf