СТАТУТ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

В ЗАКОНОДАВЧОМУ ПОЛІ ДЕРЖАВИ

Анотація

Предметом розгляду цієї аналітичної записки є питання законодавчого унормування можливостей місцевого самоврядування у площині практичної реалізації принципів безпосередньої демократії як на рівні положень закону, так і на рівні статуту відповідної територіальної громади.

 

СТАТУТ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

В ЗАКОНОДАВЧОМУ ПОЛІ ДЕРЖАВИ

 

Принцип народовладдя (стаття 5 Конституції України) означає, що народ здійснює публічну владу самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Законодавчо унормована реалізація цього принципу на теренах української державності має сприяти реальному залученню громадян до управління державними справами, створювати умови для зменшення відчуження громадян від влади (що, певно мірою, існує за умов будь-якого суспільства, навіть найбільш демократичного).

Стаття 6 Закону України № 280/98-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. (далі – Закон України про місцеве самоврядування) визнає територіальну громаду села, селища, міста первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень. Свої функції і повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо (вибори, референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання), так і через створювані ними органи: ради, як представницькі органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи; сільського, селищного, міського голову, органи самоорганізації населення та ін.

Як свідчить практика, багато питань внутрішнього функціонування територіальних громад, діяльності органів місцевого самоврядування, їх взаємодії між собою залишаються неврегульованими формальним законодавством. Існують значні відмінності в історичних традиціях місцевого самоврядування різних регіонів України. Усе це викликає необхідність розв'язання означених вище питань шляхом розроблення та прийняття територіальними громадами статутів як важливих юридичних засобів забезпечення життєдіяльності громад та невід’ємної частини процесу розвитку місцевого самоврядування.

Як свідчить досвід розвинених країн світу, практика загального унормування основного документу місцевого самоврядування – статутів територіальних громад – досить поширена в країнах Європи та Америки. При цьому для сучасної світової муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які відрізняються формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, у США сьогодні поширено чотири типи статутних документів (хартій самоврядування), в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування:

        статути загального типу (надають можливість органам місцевого самоврядування здійснювати різноманітні функції);

        класифіковані статути (регламентують функції місцевого самоврядування залежно від чисельності територіальної громади);

        необов’язкові статути (передбачають право органів місцевого самоврядування змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин);

        статути "місцевих правил" (надають органам місцевого самоврядування свободу у виборі форм діяльності).

Прикметним є той факт, що право місцевої самоврядності на розробку, прийняття і зміну своєї хартії самоврядування може встановлюватися як конституцією, так і законами, які приймаються легіслатурою (законодавчим органом) штату. У ряді штатів право прийняття хартій закріплено за містами, чисельність населення яких перевищує певний мінімум (наприклад, у Арізоні – не менш як 3,5 тис. осіб, в Техасі – 5 тис.).

Як правило, конституції та закони штатів передбачають, що хартії самоврядування приймаються безпосередньо населенням (тобто через референдум). При цьому зміни до хартій можуть вноситися муніципальними радами або спеціальними комісіями, створеними з числа як простих громадян, так і представників муніципалітету. Як правило, хартії після їх прийняття мають затверджуватися у легіслатурах штатів (хоча у різних штатах залишаються певні особливості).

Істотною особливістю хартій самоврядування у США є те, що незважаючи на їх велике різноманіття, простежується й значна подібність внутрішньої структури, кола та характеру питань, які охоплюють ці документи. Ймовірно, це пояснюється наявністю у США загальнонаціональної моделі хартії самоврядування.

У цьому сенсі слід відзначити, що чинне законодавство України з питань місцевого самоврядування створило певні правові передумови для розвитку статутного права як складової частини процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні: частиною першою статті 19 Закону України про місцеве самоврядування встановлено, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основні Конституції України та в межах законодавства може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Інакше кажучи, вказаною нормою передбачено врегулювання певних суспільних відносин, що пов’язані з функціонуванням місцевого самоврядування, не тільки на основі закону, а й статутами громад. 

У зв’язку з цим, статут територіальної громади набирає вагомого значення при вирішенні низки питань місцевого значення (зокрема, унормування діяльності органів вказаної громади як юридичних осіб, проведення процедур безпосередньої демократії та ін.). Але, на жаль, у законодавстві України залишаються неврегульованими такі проблемні обставини у  цьому питанні:

        законодавець обмежується лише загальним посиланням на мету прийняття статуту – врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей, – без визначення переліку питань, які потребують такого урахування;

-         не визначає предмета статуту. Лише окремі питання відповідно до Закону України про місцеве самоврядування регулюються не тільки цим законодавчим актом, а й статутом територіальної громади. Йдеться про ті норми у Законі України про місцеве самоврядування у випадках, у яких регулюються питання конкретних форм місцевої демократії: загальні збори громадян (стаття 8), місцеві ініціативи (стаття 9), громадські слухання (стаття 13). Інакше кажучи, роль статутів територіальних громад у регулюванні вказаних форм є провідною. Проте належне правове унормування цих питань також потребує удосконалення, про що йтиметься нижче.

Проблема унормування питань конкретних форм місцевої демократії

1.   Проблеми, пов’язані із законодавчим урегулюванням загальних зборів місцевої громади

Законодавчою основою правового режиму дефініції "загальні збори громадян" виступає стаття 8 Закону України про місцеве самоврядування. Аналіз положень цієї норми та практики її застосування дають підстави виокремити низку проблемних аспектів:

а)   відповідно до частини першої вказаної статті "загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення".

Проте ця норма не врегульовує питання суб’єкта ініціації таких зборів, тобто не дає відповіді на питання: за чиєю ініціативою загальні збори територіальної громади скликаються?

Пункт 11 частини першої статті 42 Закону України про місцеве самоврядування визначає, що до кола повноважень сільського, селищного, міського голови входить скликання загальних зборів громадян за місцем проживання. Але ця норма також не визначає переліку ініціаторів такого скликання.

Аналіз відповідних положень статутів низки місцевих територіальних громад на рівні міст висвітлює такі варіанти суб’єктного складу ініціаторів скликання загальних зборів місцевої громади: міський голова; органи місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; депутати відповідних виборчих округів; громадські організації; відповідна кількість мешканців будинку або певного територіального утворення.

У оригінальний спосіб це питання вирішене у Статуті територіальної громади м. Суми (частина четверта статті 66), де визначено, що порядок скликання, підготовки і проведення загальних зборів визначається Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання, що його затверджує міська рада.

Враховуючи викладене та з огляду на засади конституційного правопорядку в Україні (стаття 1, частина друга статті 19 Конституції України), вбачається, що законодавча основа щодо унормування кола суб’єктів ініціації скликання загальних зборів територіальної громади має бути передбачена на рівні відповідних змін до Закону України про місцеве самоврядування. Такі зміни дозволять уникнути неоднозначності у практиці скликання загальних зборів на рівні громади і (що надзвичайно важливо!) забезпечити виконання конституційної вимоги щодо законодавчих меж повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (частина друга статті 19 Конституції України);

б)   згідно з частиною другою статті 8 Закону України про місцеве самоврядування "рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності". Проте ця законодавча конструкція з практичної точки зору не є досконалою: як, яким чином враховуються? Видається більш доцільним передбачити норму, за якою вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування. Процедура ж виконання таких рішень має бути виписана в статуті відповідної територіальної громади;

в)   за нормою частини третьої статті 8 Закону України про місцеве самоврядування "порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади".

Однак з огляду на положення чинного законодавства України з цих питань мусимо констатувати високу ймовірність проблеми практичного блокування цієї процедурної норми за таким сценарієм:

        у законодавчому полі України закону про порядок проведення загальних зборів територіальної громади не існує. Це виключає можливість застосування вказаної вище норми в першій її складовій (через визначеність у законі) вже де-юре;

        обов’язковість прийняття статуту громадою законодавчо не передбачена (частина перша статті 19 Закону України про місцеве самоврядування) і він не буде прийнятий, а відповідна рада не прийме рішення щодо визначення порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд цього представницького органу (за що, до речі, не передбачена юридична відповідальність). Така ситуація позбавляє можливості застосувати позицію другу частини третьої статті 8 Закону України про місцеве самоврядування на умовах де-факто.

Як бачимо, реальна можливість унеможливлення процедури порядку проведення загальних зборів громадян вже на законодавчому рівні свідчить про необхідність уточнення статті 8 Закону України про місцеве самоврядування.

Отже, є потреба у врегулюванні низки питань щодо реалізації такої форми безпосередньої демократії як "загальні збори громадян".

2.   Проблеми, пов’язані із законодавчим урегулюванням громадських слухань на рівні територіальної громади

Положення частини першої статті 13 Закону України про місцеве самоврядування визначають громадські слухання як зустрічі територіальної громади з "депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування".

Така конструкція норми допускає неоднозначність її застосування, адже незрозумілими залишаються такі запитання:

        про членів якої територіальної громади йдеться (вочевидь, цієї ж, а не будь-якої, але це має бути чітко виписано у вказаній нормі);

        про які питання та пропозиції йдеться.

Як вбачається зі світового досвіду громадські слухання є одним із механізмів забезпечення реальної участі членів територіальної громади у процесах підготовки і прийняття відповідних управлінських рішень на рівні питань, пов’язаних з життєдіяльністю цієї громади. За їх допомогою узгоджуються інтереси різноманітних місцевих груп, зацікавлених у вирішенні певної суспільної проблеми (наприклад, у містах з районним поділом, де стикаються інтереси різних адміністративно-територіальних утворень). Результатом використання громадських слухань може стати підвищення ступеня взаємодовіри між різними суб’єктами громади. Окрім того, вказані слухання є однією із форм громадської експертизи, громадського контролю.

Проте невиписаність на рівні закону кола питань, що виносяться на рівень громадських слухань, дозволила територіальним громадам окремих міст визначити у своїх статутах мету таких слухань як здійснення контролю за роботою депутатів міської ради та посадових осіб органів місцевого самоврядування (абзац другий статті 2.7.1 Статуту територіальної громади м. Прилуки, абзац другий статті 97 Статуту територіальної громади м. Калуш, абзац другий статті 54 Статуту територіальної громади м. Івано-Франківська). А у Статуті територіальної громади м. Рівне (частина друга статті 21) взагалі зазначено, що "громадські слухання є однією з форм реалізації членами міської територіальної громади своїх прав щодо здійснення нагляду за діяльністю обраних нею органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що є підзвітними, підконтрольними та відповідальними перед нею".

З огляду на викладене та враховуючи практику громадських слухань в Україні доцільним було б на рівні закону уточнити визначення громадських слухань як форми участі територіальної громади у формуванні рішень органів місцевого самоврядування. Тобто йдеться не про обмеження кола питань, що нині можуть розглядати громадою на таких слуханнях відповідно до статті 13 Закону України про місцеве самоврядування і зведення їх лише до вказаної форми, а лише про уточнення основного призначення цього інституту безпосередньої демократії.

3.   Проблеми, пов’язані із законодавчим урегулюванням місцевих ініціатив територіальної громади

Згідно з частиною першою статті 9 Закону України про місцеве самоврядування члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Така позиція законодавця, на нашу думку, не дає чіткого визначення "місцева ініціатива", що, з одного боку, позбавляє цей інструмент місцевої демократії чіткості призначення, а з другого – вуалює його сильну сторону. Адже з точки зору практичного застосування місцева ініціатива, по суті, є першим кроком до вироблення реального і дієвого рішення на рівні громади, оскільки наочно відображає вектор формування вказаного рішення знизу вверх – від громади до її представницького органу. Окрім того, цей інструмент у руках територіальної громади є проявом інституту народної ініціативи і способом безпосередньої нормотворчості, одним із ключових факторів розвитку місцевого самоврядування.

Проведений вище аналіз низки чинних статутів не виявив чіткого й оптимального механізму реалізації права на місцеві ініціативи, у тому числі і порядку розгляду місцевої ініціативи у раді. Лише окремі із зазначених документів визначають, що місцева ініціатива передбачає внесення до міської ради проекту нормативно-правового акту з питань, віднесених до її відання (наприклад, абзац другий статті 93 Статуту територіальної громади м. Калуш, абзац другий пункту 1 статті 49 Статуту територіальної громади м. Чернігова). Звертає на себе увагу також спроба визначити оптимальний механізм здійснення місцевої ініціативи (Статут територіальної громади м. Херсон, статті 91-94). Незалежні вітчизняні експерти зазначають також потребу ухвалення на рівні органів місцевого самоврядування в кожній територіальній громаді Порядку реалізації місцевої ініціативи.

Окрім того, зважаючи на частину другу статті 9 Закону України про місцеве самоврядування "порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади" територіальна громада може реально бути позбавлена можливості реалізувати своє право на місцеву ініціативу за сценарієм, аналогічним виписаному для проблем, пов’язаних із законодавчим урегулюванням громадських слухань на рівні територіальної громади.

Тому, вбачаємо за доцільне виписати на рівні закону більш чітку дефініцію місцевої ініціативи територіальної громади, а також передбачити процедурні моменти механізму реалізації цієї форми місцевої демократії (наприклад, у вигляді певної ініціативної групи жителів відповідної територіальної громади).

Проблема статутного унормування діяльності окремих міст України

Окремо виділяється проблема унормування правових питань статутної самоідентифікації таких специфічних міст як Київ та Севастополь. Йдеться, зокрема, про проблемні питання статусу виконавчої влади у цих містах, розподілу повноважень виконавчої влади і місцевого самоврядування та ін. Ці питання мають своїм підґрунтям положення:

а)   Конституції України:

        виключно законами визначається організація та діяльність органів виконавчої влади, статус столиці України та спеціальний статус інших міст (пункти 12 та 16 частини першої статті 92, частини третьої статті 133 Конституції України;

        особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України (частина друга статті 140 Конституції України).

б)   Закону України про місцеве самоврядування в Україні (частина перша статті 19 та частина друга статті 24).

Виходячи зі змісту вказаних норм, врегулювання вищезазначених питань на рівні статуту неможливо. Інакше кажучи, статут територіальної громади як м. Києва, так і м. Севастополя може містити норми тільки щодо загальних проблем місцевого самоврядування у цих містах, а не його особливостей.

У цьому сенсі слід відмітити також і той факт, що для м. Севастополь ці проблеми є ще більш актуальними, оскільки будь-якого законодавчого акту щодо цього міста зі спеціальним статусом у правовому полі держави не існує, що не відповідає вимогам Конституції України (ч. 2 ст. 140).

Висновки

Статут територіальної громади з точки зору його ролі у законодавчому полі держави є надзвичайно важливим документом: з однієї сторони – це "мала конституція" окремо взятої одиниці самоврядності і тут мова йде про регулювання першочергових компетенції самоврядування, з другої – це "продовження руки держави", оскільки норми статуту не можуть суперечити вимогам Конституції України і законам (в частині делегованих повноважень), а з третьої – це "хартія юридичної особи", позаяк орган місцевого самоврядування є юридичною особою і має діяти у межах відповідних правових меж. Цей локальний нормативно-правовий акт має, насамперед, детально визначати правовий статус територіальної громади села, селища, міста або їх об’єднань та конкретизувати їх конституційну, муніципальну, цивільну, адміністративну правосуб’єктність. Розробка, прийняття, затвердження статутів територіальних громад є одним із первинних кроків у процесі самоідентифікації цих громад. Зменшення ролі статутів громад призводить до мінімізації активності населення у вирішенні питань місцевого значення.

Рекомендації

Враховуючи вищевикладене, доцільним є:

1.   Прийняти Закон України "Про загальні збори територіальної громади", у якому законодавчо унормувати порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (як доказ виконання частини третьої статті 8 Закону України про місцеве самоврядування).

2.   Уточнити дефініцію "громадські слухання" (частина перша статті 13 Закону України про місцеве самоврядування), виклавши її в такій редакції:

"1. Територіальна громада має право проводити громадські слухання за участю депутатів відповідної ради та посадових осіб місцевого самоврядування з метою формування рішень органів місцевого самоврядування".

3.   Внести зміни до ст. 26 та ст. 43 Закону України про місцеве самоврядування в Україні, передбачивши в них обов’язковість затвердження відповідною радою Порядку реалізації місцевої ініціативи.

4.   Унормувати правовий статус м. Севастополь (на рівні закону).

5.   Доповнити абзац другий частини п'ятої статті 19 проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування України" (реєстр. № 1313 від 10.01.2008) новим реченням такого змісту:

"У разі, якщо за прийняття статуту (або внесення змін до нього) проголосувало менш як дві третини від загального складу сільської, селищної, міської ради, він підлягає затвердженню загальними зборами територіальної громади."

Відділ стратегій управління

регіональним розвитком

(М. Кушнір)