14 квітня 2009 року в конференц-залі Національного інституту стратегічних досліджень (НІСД) відбулося засідання "круглого столу" "Ресурсний потенціал міст районного значення у соціально-економічному розвитку країни".

В обговоренні взяли участь співробітники наукових та аналітичних установ, органів державної влади, недержавних організацій, представники засобів масової інформації.

СПИСОК УЧАСНИКІВ.

Організаторами було представлено аналітичну доповідь з викладом основних проблем, винесених на обговорення.

АНАЛІТИЧНА ДОПОВІДЬ.

Засідання відкрив перший заступник НІСД, доктор наук з державного управління, професор Валерій Воротін, який окреслив тематику планового заходу НІСД, визначив ключові питання, які виносяться на обговорення, у тому числі: правовий статус міст районного значення та їх роль у системі адміністративно-територіального устрою України; ресурсний потенціал міст районного значення та проблеми його використання; сучасні проблеми житлово-комунального господарства та інфраструктурне забезпечення життєдіяльності мешканців міст районного значення; шляхи збереження та підвищення ефективності потенціалу міст районного значення; прояви соціально-економічної кризи у містах районного значення та антикризові заходи на місцях тощо. Головуючий наголосив, що концентрація уваги на регіональному та локальному управлінському рівнях є логічною вимогою нового етапу розвитку ринкових відносин в Україні та потребує удосконалення територіального устрою, наближення національних управлінських технологій до європейських стандартів, оптимізації системи фінансових та міжбюджетних відносин, надання більше прав та повноважень місцевим громадам при вирішенні соціально-економічних питань розвитку на місцевому рівні. На думку В. Воротіна, міста районного значення мають розглядатись як своєрідні "точки зростання", первинні осередки соціально-економічного розвитку відповідної території, регіону тощо.

В. Воротін ознайомив присутніх з напрямами наукових досліджень Національного інституту стратегічних досліджень у сфері регіонального розвитку та особливостями практичного впровадження результатів цих досліджень.

Завідувач відділу стратегій управління регіональним розвитком Національного інституту стратегічних досліджень, доктор наук з державного управління, професор Світлана Біла (керівник авторського колективу) виступила з презентацією ключових положень аналітичної доповіді "Міста районного значення України: проблеми соціально-економічного розвитку". У доповіді зазначалось, що міста районного значення займають важливе місце в адміністративно-територіальному устрої країни. На їх території проживає 3 млн 763 тис. осіб, що складає понад 8 % населення України, та близько 12 % усього міського населення.

Доповідач зазначила, що ресурсний потенціал міст районного значення в Україні кардинально різниться, залежно від історичних традицій, специфіки географічного розташування та спеціалізації виробництва того чи іншого міста. Особливості соціально-економічного потенціалу розвитку, зауважила С. Біла, притаманні містам районного значення залежно від їх прилеглості до центрів систем розселення, статусу міст (районний центр тощо), від наявного демографічного, природного, історико-культурного, рекреаційного потенціалу території та ін. Найбільш сприятливі умови для розвитку мають ті міста районного значення, які є транспортними вузлами, санаторно-курортними, рекреаційними, історико - архітектурними, культурними та туристичними центрами.

Особливу увагу доповідач зосередила на сучасних проблемах розвитку міст районного значення. Зокрема, на питаннях неврегульованості процедури надання адміністративного статусу містам районного значення, аналізу практики його визначення за залишковим принципом та фінансово-бюджетним наслідкам цього процесу. В умовах фінансової кризи, зазначила С. Біла, у найбільш скрутне становище потрапили монофункціональні міста районного значення, неконкурентоспроможна структура економіки яких обумовлює занепад економіки міста, суттєво ускладнює розвиток об'єктів комунальної власності, житлово-комунального господарства, соціальної та побутової інфраструктури тощо.

Особливу увагу доповідач приділив питанням втрати демографічного потенціалу, скороченню природного, передусім, міграційного приросту населення та наростанню тенденцій безробіття у містах районного значення, аналізу факторів, що впливають на ці процеси. Водночас, міста районного значення, вважає С. Біла, навіть в умовах поширення проявів кризових явищ залишаються фінансовими, інфраструктурними, соціальними та культурними центрами для прилеглих сільських територій, що потребує особливої уваги до проблем збереження та розвитку їх ресурсного потенціалу з боку органів державного управління.

На думку голови Консультативного агентства розвитку територій Олега Бойко-Бойчука, всі проблеми розвитку міст районного значення слід вирішувати на загальносистемному рівні, із застосуванням європейського досвіду побудови системної моделі міста районного значення як "каркасу" для просторового розвитку прилеглих сільських територій. О. Бойко-Бойчук наголосив, що стан та показники розвитку міст районного значення, наявні на сьогодні тенденції акумуляції фінансових, трудових та інших ресурсів для їх розвитку та розвитку прилеглих до цих міст сільських територій не відповідають реальним потребам. Для зміни ситуації на краще в умовах України доцільно провести територіально-адміністративну реформу з урахуванням європейського досвіду локального розвитку, досягти збалансування соціально-економічних, екологічних пріоритетів раціонального розселення, забезпечити максимальну доступність системи послуг населенню з метою підвищення добробуту всіх мешканців міст та жителів прилеглих до них територій. Такий підхід, як зауважив О.Бойко-Бойчук, є стрижнем національної політики всіх європейських держав та має бути втілений на практиці в Україні.

На переконання директора Інституту регіональних та євроінтеграційних досліджень "ЄвроРегіо Україна" Сергія Максименка, невід'ємною складовою локальних моделей розвитку, дієвим інструментом відстоювання інтересів громад і підвищення якості публічних послуг на рівні міст районного значення та інших населених пунктів мають стати муніципальні асоціації. В Україні, за свідченням фахівця, вже існує кілька таких асоціацій, окремі з яких мають позитивний досвід міжмуніципальної співпраці, демонструють відчутні результати відстоювання інтересів територіальних громад. С. Максименко наголосив на своєчасності та актуальності президентського законопроекту "Про діяльність муніципальних асоціацій в Україні", зазначивши, що його прийняття Верховною Радою України сприятиме утвердженню муніципальних асоціацій як інструмента відстоювання інтересів громад і підвищення якості надання публічних послуг населенню; надасть поштовх до реалізації конкретних спільних проектів на місцевому рівні, зокрема у площині розвитку інфраструктури тощо.

Заступник виконавчого директора Асоціації міст України та громад Віктор Антоненко наголосив на необхідності чіткого визначення правового статусу міст районного значення, насамперед, з метою розмежування повноважень та розв'язання суперечок, що виникають в процесі взаємодії з районними адміністраціями, у тому числі з питань розподілу та використання обмежених наявних ресурсів. Особливу увагу В. Антоненко приділив системі міжбюджетних відносин, проблемі формування й розподілу бюджетних коштів на потреби територіального розвитку та фінансування діяльності органів місцевого самоврядування. На думку експерта, з метою вирішення всіх нагальних проблем місцевого розвитку (у тому числі і проблем ЖКГ), має бути розширена місцева податкова база, а комунальним підприємствам надано право залишати ПДВ для створення резерву коштів для підготовки до опалювального сезону. В. Антоненко зосередив увагу на доцільності переходу до системи фінансування міст районного значення за рахунок окремих бюджетів, на необхідності створення механізмів державного управління, що забезпечать фінансування делегованих повноважень на місцевому рівні у повному обсязі.

Міський голова м. Новомиргород (Кіровоградська область) Яків Немировський вважає, що формування стратегії розвитку держави має відбуватись на основі формування стратегій розвитку міст та регіонів. На думку доповідача, стратегічне бачення розвитку громад та територій є фундаментом для сталого розвитку України. В умовах фінансової кризи, як зазначив Я. Немировський, особливої гостроти для малих міст та міст районного значення набуває ряд проблем: виконання місцевих бюджетів; рівень надання громадянам якісних культурно-освітніх та медичних послуг; інфраструктурне забезпечення надання населенню послуг ЖКГ тощо. Особливу увагу Я. Немировський, приділив фінансовим проблемам функціонування ЖКГ, наголосивши, що альтернативою популістським гаслам щодо зменшення тарифів має стати перехід до економічно обґрунтованих тарифів на послуги ЖКГ, їх формування на основі єдиного, визначеного державою алгоритмі ціноутворення (але з урахуванням особливостей та специфічних умов життєдіяльності кожного міста).

Директор департаменту місцевого самоврядування та адміністративно-територіального реформування Міністерства регіонального розвитку та будівництва України Юрій Ганущак звернув увагу на необхідність проведення адміністративно - територіальної реформи як заходу, що дозволить оптимізувати використання обмежених ресурсів малих міст, міст районного значення та ін. Ю. Ганущак зазначив, що досвід Європи свідчить про мінімальний стандарт - 20 тисяч мешканців для стабільного та комплексного розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Ю. Ганущак зауважив, що в умовах фінансової кризи особливо складна економічна ситуація спостерігається у монофункціональних малих містах та містах районного значення при закритті бюджетоутворюючого підприємства, що посилює дисбаланс між потребами малих міст та видатками, необхідними для утримання їх інфраструктури. З огляду на це, та з урахуванням європейських стандартів, одним з критеріїв майбутньої адміністративно - територіальної реформи в Україні має стати утворення громад навколо центрів економічної діяльності (в радіусі 10 км від селища, 15 від міста, 30 км від обласного центру), що сприятиме раціональному розміщенню продуктивних сил та їх оптимальному використанню. У результаті втілення запропонованої схеми реформ, як вважає Ю. Ганущак, виникає досконала конкуренція за ресурси між містами (основною конкурентною перевагою яких є розвинена інфраструктура) і селами (конкурентною перевагою яких є низька ціна на товари та дешева робоча сила). Отже кожна громада має ефективно використовувати власні переваги для досягнення стабільного, збалансованого соціально-економічного розвитку на основі упорядкування відносин між всіма рівнями влади та забезпечення ефективної діяльності органів місцевого самоврядування.

Завідувач відділу аналізу діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування Головної Служби регіональної політики Секретаріату Президента України Микола Дячишин зазначив, що вирішення проблем соціально-економічного розвитку міст районного значення залежить від успіху впровадження адміністративно-територіальної реформи та комплексу заходів, пов'язаних з підтримкою розвитку інфраструктури на місцях. Останній чинник М. Дячишин вважає важливою передумовою для залучення приватних інвесторів та активізації інвестиційної діяльності на місцевому рівні національної економіки. Великі потенційні можливості у ресурсному забезпеченні міст районного значення, на думку М. Дячишина, має людський фактор, людський капітал, індивідуальні здібності керівника (у тому числі і міського голови) до організації виробництва та створення сприятливого бізнес-середовища для розвитку підприємницької діяльності та виробництва. Ділова активність на місцевому рівні є запорукою створення стабільного фінансового підґрунтя для поповнення місцевих бюджетів, вирішення локальних соціально-економічних проблем місцевого розвитку.

Заступник міського голови міста Українка Валентина Полтавець зосередила увагу на практичних аспектах ефективного використання ресурсного потенціалу міст районного значення в умовах України. В. Полтавець зазначила, що у розвинутих країнах світу традиційно розроблено й використовується понад 15 управлінських моделей розвитку та функціонування міст, що мають різний територіально-адміністративний статус. Водночас всі ці моделі об'єднує стратегічна мета - створити для громадян, мешканців міст рівні можливості стосовно доступу до послуг, забезпечити високі стандарти умов проживання та сучасну міську інфраструктуру. В. Полтавець вважає, що для застосування такої практики в умовах України на регіональному рівні національної економіки негайно слід запровадити системні зміни. Зокрема, йдеться про прийняття Концепції державної регіональної економічної політики, Закону України "Про територіально-адміністративний устрій", "Про асоціації" та ін.; першочергового значення набуває врегулювання процедури надання дотацій та субвенцій містам обласного, районного значення, селищам тощо.

Керівник центру місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. Корецького НАН України Олександр Батанов зосередив увагу на основних проблемах міст районного значення: усталеній практиці надання статусу міста районного значення за залишковим принципом; ускладненні демографічної ситуації (посиленні "розривів" у віковій та статевій структурі мешканців цих міст); на значному відставанні за основними соціально-економічними показниками розвитку міст (як за абсолютними, так і за показниками, розрахованими на душу населення) з огляду на європейські стандарти.

Особливу увагу О. Батанов приділив проблемам реалізації соціальних та економічних прав людини у межах територіальної громади за допомогою системи місцевого самоврядування. Децентралізація, передача більших прав та повноважень на місця, вважає О. Батанов - це реальний шлях до розвитку місцевого самоврядування, становлення України як нації самоврядних громад.

Міський голова м. Бобринець, Кіровоградської області Леонід Кравченко зазначив, що значною мірою перспективи розвитку міст районного значення залежать від ефективного використання людських ресурсів, зокрема від ініціативності та відповідальності міського голови. Поряд з цим, надзвичайно гострою для міст районного значення традиційно залишається проблема формування та поповнення місцевих бюджетів. Л. Кравченко наголосив на необхідності введення податку на нерухомість; запропонував збільшити частину податку з доходів фізичних осіб, що залишатиметься у бюджетах міст районного значення; висловився за посилення цільового використання коштів місцевих бюджетів (зокрема, запропонував спрямувати їх виключно на реалізацію місцевих програм розвитку, затверджених сесією міської ради; на модернізацію сфери ЖКГ; розвиток інфраструктурних об'єктів тощо).

Начальник департаменту взаємодії з місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування Міністерства житлово-комунального господарства України Дмитро Новицький зазначив, що однією з нагальних проблем розвитку міст районного значення в Україні є вкрай незадовільний стан житлово-комунального господарства, що обумовлено, зокрема, хронічною нестачею коштів на потреби його реконструкції та модернізації. Для вирішення цієї проблеми, на думку Д. Новицького, необхідно запровадити нові механізми залучення грошових ресурсів приватних інвесторів до реформування системи житлово-комунального господарства (як приклад - відновлення системи теплозабезпечення мікрорайону у м. Надвірна Івано-Франківської області); внести зміни до податкового законодавства, розглянувши питання щодо зміни бази оподаткування на користь інтересів місцевого самоврядування та забезпечення його дієздатності при вирішенні питань місцевого розвитку.

Д. Новицький зауважив, що на сьогодні Міністерством житлово-комунального господарства розроблено великий пакет документів (більше ста законопроектів щодо внесення змін до діючих Законів України з метою поліпшення стану у сфері ЖКГ та проведення реформи житлово-комунального господарства), які потребують розгляду у Верховній Раді.

Заступник завідувача відділу розвитку регіонів Управління регіональної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України Зоя Чернова зазначила, що наукове підґрунтя забезпечення прийняття управлінських рішень на рівні малих міст (до яких відносяться і міста районного значення) найближчим часом ґрунтуватиметься на даних моніторингу соціально-економічного розвитку малих міст і селищ (відповідно до положень Постанови Кабінету Міністрів України № 288 від 2 квітня 2009 року). З. Чернова зауважила, що тільки застосовуючи системний підхід щодо децентралізації влади, зміни адміністративно-територіального устрою, формування системних засад регіональної політики, а також об'єднуючи спільні зусилля як органів державної влади так і органів місцевого самоврядування (зокрема, Міністерства регіональної політики та будівництва, Асоціації органів місцевого самоврядування, Фонду місцевого самоврядування тощо) можна покращити соціально-економічне становище на містах, підняти рівень життя населення в усіх регіонах України.

Міський голова м. Шостка Сумської області М. Нога наголосив на актуальності проведення адміністративно-територіальної реформи, яка є тісно пов'язаною з новим баченням використання наявних обмежених ресурсів на місцях. Особливу увагу М. Нога приділив недостатньо вивченій проблемі функціонування раціональної "моделі населених пунктів". Такий підхід вимагає детального аналізу шляхів та наслідків можливої концентрації фінансових ресурсів, укрупнення міст та інших територіально-адміністративних одиниць що є альтернативою побудови "окремого царства" на місцевому рівні.

Проректор з науково-дослідної роботи та міжнародних зв'язків Черкаського державного технологічного університету Тамара Качала висловила пропозиції щодо необхідності міжмуніципальної співпраці шляхом створення інноваційних кластерів на основі розвитку малого та середнього бізнесу з метою підтримки потенціалу інноваційного малого підприємництва. Інноваційний кластер запропоновано створювати шляхом об'єднання декількох малих міст, які близькі за географічним розташуванням, але мають різносторонню спеціалізацію, з метою кооперації і забезпечення стійкого розвитку на інноваційній основі. Координувати таку діяльність міг би Центр розвитку інноваційного підприємництва, одним із завдань якого є фокусування прикладних науково-технічних розробок для потреб підприємництва. Подібний центр було створено на базі Черкаського державного технологічного університету. У центрі його досліджень - науково-прикладні розробки, потрібні підприємцям у малих містах Черкаської області. Як зазначила Т. Качала, у перспективі малі міста, як складові інноваційних кластерів, мають стати містами-підприємцями.

Комплексне вирішення проблем міст неможливе не тільки без адміністративно-територіальної реформи, але і без реформи місцевого самоврядування - наголосив головний консультант відділу з конституційних питань і державного будівництва Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України Кирило Чайковський. Він здійснив аналіз основних положень існуючого законопроекту Про адміністративно-територіальний устрій України, визначивши специфіку встановлення адміністративних меж населених пунктів, закономірності поділу всієї території України, за винятком зони відчуження навколо ЧАЕС, на території населених пунктів. Особливу увагу К. Чайковський приділив недолікам цього законопроекту, які обумовлюють, зокрема, неврегульованість питань щодо розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади; між органами місцевого самоврядування на рівні району, області і на рівні населеного пункту. Було вказано за необхідне визначити територіальну громаду як базовий рівень адміністративно-територіального устрою.

На необхідності детального розкриття шляхів збереження і підвищення ефективності потенціалу міст районного значення наголосив начальник інформаційно-аналітичного відділу фонду сприяння місцевому самоврядуванню Олександр Молодцов. Він запропонував розвивати інноваційну інфраструктуру місцевого самоврядування і систему муніципального консалтингу, який здійснюється саме для місцевих органів влади або громадських організацій, що функціонують на місцевому рівні. Для міст Європи є звичною практикою використання механізмів муніципального консалтингу, в Україні ж потреба у муніципальному консалтингу з боку органів місцевого самоврядування є дуже низькою, що засвідчує низький рівень застосування знань у справах стратегічного розвитку. О. Молодцов запропонував такі заходи щодо державної підтримки розвитку муніципального консалтингу: розробка вимог щодо професійного консультування, запровадження ринкових стимулів муніципального консалтингу, формування самої системи муніципального консалтингу. Подібна інфраструктура інноваційного розвитку міст, на його думку, буде мати дуже важливе значення в умовах наближення до конкретних кроків реформування системи управління містами.

Головний науковий співробітник відділу проблем відтворення людського капіталу Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України Анатолій Доценко повідомив про розробки Ради щодо системи розселення і міст як головної форми територіальної організації розселення і щодо концепцій та стратегій розселення. У підготовлених Радою концепціях і стратегіях розвитку продуктивних сил Київської, Чернігівської, Сумської областей значна увага приділяється містам. Міста розглядаються на фоні національної системи розселення в цілому, для того щоб не втрачати зв'язок між районами, оскільки міста районного значення у переважній більшості є районними центрам. Такі міста повинні забезпечувати нормальне функціонування сільської системи розселення, виходячи з їх місця в територіальному поділі праці. А. Доценко наголосив на необхідності включення міст до районного поділу і визначення їх як центрів районного поділу. Він також вказав на те, що районні центри є поліфункціональними містами, а окрема частина міст є центрами харчової промисловості, тому такі міста мають значні перспективи розвитку. А. Доценко зазначив, що зважаючи на складність статистичного обліку показників соціально-економічного розвитку міст районного значення, слід звернути увагу на застосування регіонального підходу до визначення перспектив і стратегій розвитку міст, до значення їх в регіональних системах. Також А. Доценко виклав основні положення розробленого Радою проекту адміністративно-територіального устрою, згідно якого основними одиницями адміністративно-територіального устрою мають стати не тільки існуючі міста, селища і села, а також і містечка, слободи і хутори. Разом із цим слід підняти нижній критерій кількості населення міст від 10 до 20 тис., що дозволить зосередити увагу на проблемах великих міст. На заміну існуючої класифікації міст було запропоновано ввести нову - на основі кількості населення.

Міський голова м. Олевська (Житомирська область) Анатолій Повар зазначив, що навіть участь у багатьох державних програмах не дає гарантії щодо стабільного фінансування розвитку міст. Він також вказав на головну управлінську проблему міст районного значення - проблему співвідношення повноважень голів районних державних адміністрацій та голів міських рад і наголосив на необхідності внесення змін до чинного порядку призначення голів місцевих державних адміністрацій, включаючи необхідність отримання згоди на призначення від міського депутатського корпусу.

Докторант кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України Олександра Васильєва зазначила, що серед міст районного значення монофункціональні міста є найбільш вразливими і депресивними. Головною причиною такого становища є різке відставання темпів будівництва соціальної інфраструктури від промислової на етапі становлення таких міст і будівництва профільного підприємства. Внаслідок вилучення податку на прибуток з такого підприємства міста залишаються без необхідних коштів для розбудови та утримання соціальної інфраструктури. Серед міст районного значення відсутні міста із достатнім обсягом бюджетних коштів, тому необхідно ухвалити Податковий кодекс, який би запровадив податок на нерухомість та податок на землю як доходні джерела бюджетів міст. Адже якщо поліфункціональні міста мають резерви розвитку, то у монофункціональних важко започаткувати розвиток малого бізнесу, внаслідок чого місту вигідніше надавати послуги великому підприємству. О. Васильєва також зазначила, що саме міста районного значення можуть відродити країну, однак для цього необхідним є проведення адміністративно-територіальної реформи і реформи бюджетного устрою.

Доцент Первомайського політехнічного інституту Національного університету кораблебудування ім. Адмірала Макарова Наталія Буга зазначила, що не слід очікувати реформ законодавства, а потрібно поступово відновлювати, використовувати і розвивати той потенціал, який ще залишився в містах районного значення. Доповідач наголосила на необхідності інноваційного підходу до управління містами районного значення. Для цього у Національному університеті кораблебудування було створено інноваційний центр, мета якого - допомогти активізувати наукову інноваційну діяльність і спрямувати зусилля та ресурси на розвиток проблемних міст. Н. Буга висловила пропозицію створити науково-інноваційний комплекс, подібний до таких же структур і в інших регіонах.

Як дослідник міст районного значення Житомирської області, аспірант відділу суспільно-географічних досліджень Інституту географії Національної академії наук України Світлана Петрук вказала на необхідність врахування плямистості забруднення земель Житомирської області, сформованої внаслідок нерівномірних радіаційних опадів, при зонуванні територій з тим, щоб поступово відновити господарське використання окремих лісових та сільськогосподарських угідь. Такий захід необхідний для того, що в Житомирській області міста районного значення є центрами сільської місцевості, центрами АПК. Відповідно, відновлення господарського використання земель може стати стимулом до подальшого розвитку таких міст. Доповідач також зазначила, що для активізації розвитку міст у державних програмах були встановлені зони пріоритетного розвитку із пільговим режимом оподаткування, а пріоритетними галузям розвитку у цих зонах стали традиційні галузі регіону. Однак такі зони не дали повного ефекту від використання, оскільки їх інвестиційна привабливість була завищена, а виробнича та соціальні інфраструктура цих зон виявилися слаборозвиненими. У цьому зв'язку С.Петрук вказала на необхідність визначити реальний стан справ у таких зонах, розбудувати у них соціальну та виробничу інфраструктуру, і тільки потім залучати інвестиції.

Підбив підсумки обговорення перший заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень - керівник Центру нормопроектного забезпечення діяльності Президента України Валерій Воротін, вказавши на значний обсяг аналітичних розробок в Інституті із регіональних питань, подякувавши учасникам засідання за плідну дискусію, за знайдену можливість відвідати захід і запросивши учасників засідання до подальшої співпраці.

Засідання здобуло широке висвітлення в матеріалах ЗМІ.

ПРЕС-РЕЛІЗ.

ФОТОГАЛЕРЕЯ.