НАГАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО ТА ІНСТИТУЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ

(інформаційний огляд)

22 вересня 2010 р. в Національному інституті стратегічних досліджень (НІСД) відбулося засідання "круглого столу" "Нагальні проблеми законодавчого та інституційного забезпечення міграційної політики України". В обговоренні взяли участь представники органів державної влади та управління, співробітники наукових установ, незалежні експерти, представники неурядових організацій.

Список учасників.

Засідання відкрив перший заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень Ярослав Жаліло. У вступному слові він відзначив, що тема, винесена на обговорення, для Інституту відносно нова, проте надзвичайно актуальна, оскільки на сьогодні йдеться про розгортання комплексу соціально-економічних реформ в Україні, підвищення дієвості державної політики, і така проблема, як міграція, що потужно впливає на безпеку і соціально-економічну ситуацію, не може залишатися поза увагою. Я. Жаліло запевнив учасників засідання, що, оскільки основна місія Інституту полягає у науково-аналітичному забезпеченні діяльності Президента України, висловлені на зібранні думки й пропозиції будуть опрацьовані і донесені до керівництва держави.

Радник при дирекції НІСД Олена Малиновська зробила коротку презентацію найважливіших положень, які Інститут виніс на обговорення на "круглому столі".

Аналітична записка НІСД.

Головний спеціаліст Секретаріату Верховної Ради України Юрій Бузницький на доповнення до виступу О. Малиновської відзначив, що щойно у ВР зареєстрований черговий законопроект про затвердження Концепції державної міграційної політики, поданий народними депутатами. Водночас Мінюст України опрацьовує урядову версію законопроекту. Така ситуація уже мала місце і завершилася тим, що обидві пропозиції парламент відхилив. На жаль, традиція колегіальної роботи урядовців та ВР дещо втрачена. Це створює у парламентарів певне нерозуміння урядових пропозицій, що впливає на голосування. Розбіжності поглядів в минулому виникали передусім у зв'язку з питанням створення Державної міграційної служби, оскільки будь-яка Концепція не могла його обминути. Ю. Бузницький погодився, що для успішної підготовки Концепції необхідно виробити чітке ідеологічне підґрунтя. Проте він висловив сумнів, що в його основу має лягти несприятлива демографічна ситуація. На його думку, поповнення населення за рахунок міграції не може бути беззастережним, оскільки з імміграцію пов'язані серйозні виклики національній безпеці держави. Внаслідок цього регулювання імміграції має відбуватися із застосуванням селективного підходу. Повернення українців з-за кордону є, безумовно, вкрай бажаним, але це залежить від економічних умов в країні і тому, на сьогодні, навряд чи може бути значним.

Директор Інституту відкритої політики Віктор Чумак наголосив, що на "круглий стіл" винесені проблеми, які обговорюються уже не менше 10 років. На його думку, справа в тому, що міграційна політика ніколи не була серед пріоритетів жодного уряду. Міграційна ситуація в країні сприяє такому стану справ. В. Чумак зазначив, що виїжджаючи за кордон українські працівники-мігранти зменшують соціальну напругу в державі, крім того, мігранти, перераховуючи свої заробітки сім'ям на Батьківщину, виступають для економіки країни ще й важливими донорами. Тому В. Чумак вважає, що всі рішення, які приймалися урядовцями в міграційній царині, затверджувалися переважно під тиском зарубіжних партнерів. Внаслідок цього, наприклад, в центрі міграційної політики опинилося запобігання нелегальній міграції. Завдяки докладеним Україною зусиллям та зовнішній допомозі ситуацію із нелегальною міграцією вдалося виправити. Чисельність затриманих на кордоні нелегалів зменшилася в 10 разів.

Ще одна причина невдалого регулювання міграційними процесами, за словами В. Чумака, - неналежна інституційне забезпечення відповідної політики. На жаль, питання створення чи не створення міграційної служби полягає не у пошуках оптимальної моделі управління міграціями, а у міжвідомчій боротьбі за повноваження, а, отже, і ресурсів. За нинішньої ситуації. коли знову на розгляд парламенту подаються два альтернативні законопроекти, вибір між ними буде зводитися до конкуренції між органами державної влади, які претендують на провідну роль у створенні державної міграційної служби.

Експерт з міграційних питань Микола Єрух підкреслив, що на першому етапі формування міграційної політики в 1990-ті рр. необхідно було врегулювати міграційні переміщення, що виникли внаслідок розпаду СРСР. Це був період інтенсивної і високо кваліфікованої законотворчості. Після того, як створена у той час система запрацювала, настав другий період розвитку міграційної політики, якому, очевидно, не вистачає стратегічного бачення проблеми. Це є результатом того, що в державі немає стратегічного бачення її розвитку в цілому. М. Єрух підтримав тезу про те, що базовим фактором для формування міграційної політики має бути демографічна ситуація. Разом з тим, міграційна політика повинна бути виваженою, із врахуванням етнічного фактору, щоб не порушити нетривку рівновагу у суспільству. На сьогодні, на жаль, так це питання не розглядається. Ті, хто займається міграційною політикою, не розглядають серйозно також такий надзвичайно важливий її напрям, як інтеграція мігрантів. Програми інтеграції, що існують, мають лише локальний характер і фінансуються виключно міжнародними організаціями. Економіка України на сьогодні надзвичайно працемістка і без додаткової робочої сили невдовзі обійтися не зможе. Якщо зараз не звертати на це уваги, через 5-10 років ми змушені будемо завозити працівників для роботи в Україні, припустимо, вахтовим методом. Що ж до повернення українських працівників-мігрантів, це мало вірогідно. І не лише з економічних питань. Як показують опитування, наші люди визначаються на користь життя за кордоном через міркування особистої безпеки і життєвих перспектив для своїх дітей. Щодо державної міграційної служби, найкраще на сьогодні залишити все як є, визначитися, під що, під яку задачу створювати служби, а вже потім спокійно братися за роботу.

Представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Наталія Іванова зазначила, що Уповноважений є активним поборником просування прийняття закону про затвердження Концепцію державної міграційної політики та створення Державної міграційної служби як спеціального, але цивільного за суттю органа державного управління. Законопроект народних депутатів, натомість, передбачав створення такої служби під МВС з акцентом на боротьбу з нелегальною міграцією. Натомість, як підкреслила Н. Іванова, серед міграційних проблем надзвичайно гостро стоїть питання соціального захисту трудових мігрантів. Вона виявила сумнів щодо того, що у зв'язку з виїздом за кордон знімаються соціальні навантаження: хоча одні, дійсно, знімаються, проте інші виникають. Це і покинуті діти, й проблема сім'ї, розлучень. Ще одна болюча проблема - мігранти наприкінці трудового життя повертатимуться додому, проте не матимуть права на пенсі. На жаль, зазначила Н.Іванова, в міграційній політиці переважають подвійні стандарти. З одного боку, ми хочемо захищати трудових мігрантів за кордоном, проте забуваємо, що такі ж соціальні стандарти необхідно гарантувати й тим іноземцям, які перебувають в Україні. На завершення свого виступу Н. Іванова підкреслила, що міграційна політика не повинна мати каральний характер, а гармонійно поєднувати забезпечення економіки трудовими ресурсами, гарантії прав людини, розв'язання завдань національної безпеки. Для того, щоб визначитися щодо стратегічної мети міграційної політики, потрібна політична воля. Гальмує її розвиток також і те, що в центральних органах державної влади бракує фахівців, які здатні фахово займаються цим питанням. Внаслідок постійних реорганізацій і кадрових змін неодноразово доводиться все починається з нуля, що не впливає позитивно на вирішення проблеми.

Директор Інститут демографії та соціальних досліджень НАНУ Елла Лібанова заявила, що не треба ні перебільшувати, ні применшувати значення міграційних проблем. Оскільки держава знаходиться в кризовій ситуації уже майже 30 років, то всі сфери, не лише міграційна, переживають кризу. Е. Лібанова підкреслила, що із західних країн Україні не варто очікувати повернення мігрантів. Якщо й можна когось повернути, то тих, хто виїхав в Росію, оскільки їхнє становище там не настільки привабливе, Росія, здебільшого, розглядається як країна, де можна підробити і згодом повернутися додому. Якщо ж говорити про проблему депопуляцію, то в контексті міграційної політики ставлення до неї має бути скептичним. Надолужити втрати населення за рахунок імміграції неможливо. Разом з тим, послабити дефіцит робочої сили реально, і це питання треба піднімати. Водночас, для відповіді на нього необхідна стратегія економічного розвитку, відповідно до якої ми маємо визначитися, які регіони, які галузі потребуватимуть працівників, і лише потім вирішувати, яким чином їх ввезти. Можливо, варто подумати про залучення іноземних працівників вахтовим методом. Наступна проблема, зауважила Е. Лібанова, - нелегальна міграція. Це найгостріша міграційна проблема, що пов'язана з погіршенням криміногенної ситуації, несе загрози різним сферам суспільного життя. Запобігання нелегальній міграції - вкрай важливий обов'язок держави. Щодо створення Державної міграційної служби, на думку Е. Лібанової, дискусії з цього приводу не на часі, оскільки невдовзі проводитиметься Адміністративна реформа, відбуватимуться зміни в структурі та функціях державних органів, тому це питання доцільно вирішувати лише згодом.

Дайва Вілкєліте, представник Міжнародної організації з міграції, заявила, що надзвичайно позитивно, що дана дискусія за "круглим столом" відбувається, проте жаль, її учасники поступово приходять до трактування міжнародної міграції в рамках альтернативи - або безпека, або розвиток. Хоча безпековий аспект міграційної політики, безумовно, важливий, Д.Вілкєліте висловила своє побажання Україні обов'язково враховувати потенціал, який має міграція, в контексті розвитку. Приблизно 5 млн доларів США мігранти щорічно переказують в Україну, можливо, навіть більше, тоді як іноземці інвестиції становлять лише 10 млн доларів. На жаль, немає ніякої системи стимулювання цих надходжень, їх виробничого використання, принаймні, спрямування офіційними банківськими каналами. Нехай трудові мігранти живуть поза Україною, і, як говорили учасники, багато з них не повернеться на Батьківщину, проте їхні гроші надходять в Україну і необхідно думати про їх ефективне використання в інтересах держави. Негативні наслідки міграції, зауважила Д. Вілкєліте, добре відомі. Наприклад, в найменшій області України, Чернівецькій, 10 тис. дітей, батьки яких працюють за кордоном. Суспільство має також бути стурбованим тим, що, якщо мігранти повернуться додому, вони не матимуть пенсії. Разом з тим, для розробки належної міграційної політики необхідне поєднання як питання безпеки, так і розвитку. Лише такий підхід здатний забезпечити формування активної міграційної політики із важливим елементом дієвого менеджменту.

Володимир Козієнко, представник Адміністрації Державної прикордонної служби України, у своєму виступі навів деякі цифри стосовно діяльності Державної прикордонної служби у сфері прикордонного контролю та боротьби з нелегальною міграцією. Він зазначив, що за останні 10 років зроблено багато. У тому числі і завдяки активній допомозі з боку міжнародної спільноти. Ситуацію на кордоні вдалося кардинально змінити. Лише за минулий рік виявлено 51 злочинну групу, причетних до переправлення нелегальних мігрантів. Затримано 255 організаторів транспортування нелегалів. Завдяки кращій організації контролю кількість затримань на кордоні зменшилася. За 10 місяців ц.р. їх було вдвічі менше, ніж за той же період минулого року. Менше порушників затримують також прикордонники суміжних країн, що є показником якості роботи українських прикордонників. Так, румунські колеги у цьому році затримали в 4 рази менше порушників, які перетнули кордон з Україною, угорські - у 3,2 разу, словацькі та польські - у 1,4 разу. Якщо порівняти кількісні показники, то співвідношення між чисельністю затриманих українцями та прикордонниками сусідніх держав - 2,4 до 1. Основна маса нелегальних мігрантів - громадяни пострадянських держав. Внаслідок активних дій щодо боротьби з незаконною міграцією переправники змушені були змінити маршрути транспортування і воліють уникати території України. Їхні маршрути тепер здебільшого проходять через Білорусь і Молдову. Щодо реадмісії, було занепокоєння, проте всього 761 особа за 9 місяців. З них 515 укр., СНД - 157 і 1 січня 2010 р., коли набула чинності угода між Україною і ЄС щодо передачі громадян третіх країн, і до вересня ц.р. було передано 88 іноземців. Аналогічна угода підписана з російською Федерацією, звідки в Україну потрапляють більшість нелегальних мігрантів. Проте, щодо громадян третіх країн вона набуте чинності в наступному році. Певні проблеми передачі нелегалів на східному кордоні виникають у зв'язку з особливостями міжвідомчого розподілу повноважень в Росії, оскільки їх мають приймати не прикордонники, а російська міграційна служба. Щоб чіткіше відпрацювати механізм, зараз провадяться переговори щодо внесення уточнень до угоди.

Тетяна Петрова, завідувачка відділу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, підкреслила, що міграційна політика - один з найважливіших сегментів державної політики, який, однак, в Україні досі не визначений і не оформлений інституційно. Всі спроби вирішити це завдання закінчувалися невдачею, тому що в центр ставилися тимчасові, актуальні лише на певний момент проблеми, що заважало поглянути на міграційний процес системно. Спочатку основна увага приділялася пострадянським "великим переселенням народів", пізніше - виїзду українців на заробітки за кордон, нещодавно - в центрі суспільної уваги опинилася дія угоди про реадмісію з ЄС. Методи, що використовуються для формування та реалізації міграційної політики, також позбавлені системи, не пов'язані з основною метою розвитку держави. Водночас немає сумнівів, що чітка політика у сфері міграції потрібна, як і орган державного управління в цій сфері. Однак завершити її формування шляхом прийняття тих документів, які перебували, а також тих, що нині подано до парламенту, на жаль, неможливо, оскільки рівень їх підготовки невисокий. Їх автори не розрізняють, наприклад, цілі, завдання, пріоритети міграційної політики. Цих завдань та пріоритетів невиправдано багато - понад 90, механізми їх досягнення розроблені слабко. Для порівняння - в концепції управління міграцією в Росії вказано лише 5 пріоритетів. Внаслідок того, що залишається неясним, які функції має виконувати Державна міграційна служба, всі спроби з її створення завершувалися невдачею. Т. Петрова підкреслила, що міграція має неабиякий триєдиний потенціал - економічний, соціальний, демографічний, що необхідно враховувати в міграційній політиці держави. Потрібно також зважати, що України водночас є і донором, і реципієнтом мігрантів, однак передовсім вона донор. Тому першочергово потрібно вирішувати це питання, і лише потім питання реципієнства. Врахування потребує також зарубіжний досвід управління міграціями.

Включившись в обговорення, Олександр Майборода, заступник директора Інституту політичних і етнонаціональних відносин НАН України, поставив перед присутніми питання, чи можуть бути в принципі стратегічні цілі в сфері міграції. Адже, на його думку, міграційна політика є більшою мірою реактивна, оскільки міграції виникають спонтанно, з ініціативи самої людини. Держава може стимулювати або стримувати переміщення населення, проте, в демократичному суспільстві, не керує ними. Чи правомірно говорити про стратегію міграційної політики чи про її модель, як це робиться в економічній чи оборонній політиці?

У відповідь на це запитання Т. Петрова зауважила, що, як і в інших сферах, в міграційній політиці можуть і мають бути стратегічні цілі. Питання, однак, у тому, щоб вони були узгодженими із цілями інших державної політики за іншими напрямами.

На продовження цієї дискусії Е. Лібанова зауважила, що на її думку не потрібно формулювати ціль міграційної політики, або ж формулювати її цілком загально. Натомість, пріоритети та завдання такої потрібні мають бути чіткими і зрозумілими. Справа в тім, що міграційні процеси вторинні, вони виникають і розвиваються внаслідок певних економічних, політичних, демографічних умов. Тому і політика у сфері міграції має підпорядковуватися загальним стратегічним цілям держави.

Наталя Белітцер, експерт Інституту демократії імені Пилипа Орлика, сформулювала конкретну пропозицію, що випливала із змісту дискусії. На її думку, таке серйозне питання, як цілі міграційної політики держави, потребує глибшого вивчення та обговорення. Для його опрацювання необхідно створити міжвідомчу робочу групу з числа фахівців у відповідній сфері, у т.ч. присутніх на засіданні "круглого столу". До неї варто залучити не лише народних депутатів, представників урядових відомств, а й учених, незалежних експертів. Щодо створення державної міграційної служби, Н. Белітцер підкреслила, що служба має відповідати визначеним в концепції міграційної політики цілям. Проте, очевидно, що потрібно докласти максимум зусиль, щоб цей орган не було створено при Міністерстві внутрішніх справ, оскільки йдеться про правоохоронну структуру, в рамках якої, на жаль, порушення людських прав та корупція є поширеним явищем.

Голова профспілки працівників-мігрантів в Україні та за її межами Сергій Олійник зауважив, що виїзд мігрантів з України та в'їзд іноземців на її територію - взаємопов'язані проблеми. І емігранти, і іммігранти перебувають в подібній ситуації, стикаються з однаковими проблемами. С. Олійник нагадав, що в зарубіжних країнах, де велика кількість нелегальних мігрантів, проводяться кампанії з врегулювання їхнього статусу. Але в Україні, де нелегальних мігрантів небагато, таких ініціатив бракує.

Богдан Безкоровайний, редактор інтернет-газети "Трудовий мігрант", який особисто має 12-річний досвід трудової міграції за кордон, зазначив, що в кожній країні, де працюють українці, свої умови і свої проблеми, які треба вивчати. Він підкреслив, що, незважаючи на правовий статус, українці за кордоном залишаються громадянами України, яких ніхто не може позбавити громадянських прав, проте зміни до закону про вибори обмежили участь у народному волевиявленні працівників-мігрантів. Б. Безкоровайний погодився, що, дійсно, десь до половини мігрантів не повернуться на Батьківщину. Вони встигли інтегруватися за кордоном, деякі їхні діти вже не говорять українською мовою. Нині в низці країн громади мігрантів створили українські недільні та суботні школи. Але їм потрібна допомога України, підручники, посібники. Щодо нелегальних мігрантів, на думку Б. Безкоровайного, треба розуміти, що українці, які нелегально працюють за кордоном, а також іноземці, які без дозволів працюють в Україні, однаково потребують врегулювання їхнього статусу. До громадян інших країн треба ставитися лояльніше.

Валентина Суботенко, Директор центру правової реформи і законопроектних робіт Міністерства юстиції України, звернула увагу присутніх на те, що, незважаючи на наявність чи відсутність концепції міграційної політики, міграційна політика існує. Вона виражається в законодавчих актах, Указах Президента України та інших документах. Основні принципи міграційної політики України - це повага до прав людини, у т.ч. на свободу пересування. Однак на практиці ці принципи подеколи спотворюються. Зокрема, підзаконні акти до закону про виїзд і в'їзд вимагають при виїзді на постійне місце проживання за кордон зняття з реєстрації, здачу внутрішнього паспорта. Якщо особа не пройшла цієї процедури, навіть проживши десятки років за кордоном вона вважається такою, що проживає в Україні. Закон "Про імміграцію" фактично заперечує принцип сприяння репатріації, оскільки репатріація вихідців з України та їхніх нащадків відбувається за тією ж процедурою, що й імміграція в цілому.

В. Суботенко зазначила, що бракує комплексного підходу до розвитку міграційного законодавства. Наприклад, у сфері законодавства про громадянство послідовно відбувається відступ від європейських стандартів, тут почалося справжнє "полювання на відьом", тобто на осіб, які мають подвійне громадянство. Так, в одному з законопроектів пропонується встановити кримінальну відповідальність за неповідомлення про набуття іноземного громадянства. Його схвалено у першому читанні, що не може не турбувати. Це ж саме можна зазначити і у зв'язку з законодавчими ініціативами стосовно правового статусу іноземців.

Ірина Прибиткова, провідний науковий співробітник Інституту соціології НАН України, нагадала, що міграційна політика після розвалу СРСР пережила доктринальну трансформацію. Сьогодні вона спирається на права людини, свободу пересування, перехід від системи прописки до системи реєстрації. Саме на цьому базуються прийняті в Україні закони. Вона зауважила також, що міграційна політика пов'язана з економічним та демографічним розвитком. Тобто, розрахувати потреби в імміграції іноземців можливо лише за наявності серйозного прогнозу потреб у робочій силі в різних галузях та регіонах. І. Прибиткова підкреслила також, що внутрішня міграція набагато чисельніша, ніж зовнішня, але цей процес належним чином не відслідковується і не вивчається.

На завершення "круглого столу" О. Малиновська зазначила, що виступи його учасників продемонстрували два різні підходи до розуміння змісту міграційної політики. Для частини з них міграційна політика - це законодавче та адміністративне регулювання переміщень населення. Однак, для інших - діяльність держави в різноманітних сферах, від економіки до освіти, що впливає на міграційну поведінку людей. На її думку, саме таке широке розуміння міграційної політики відповідає суспільним потребам, що підтверджується зарубіжним досвідом.

Завершуючи обговорення, Я. Жаліло підсумував основні питання, порушені в ході засідання. Зокрема, він підкреслив, що проблема удосконалення міграційної політики настільки широка, що й інструментарій її розв'язання має бути вкрай різноманітним. Я. Жаліло подякував учасникам та організаторам "круглого столу" і запевнив, що Національний інститут стратегічних досліджень і надалі докладатиме зусиль до вивчення міграційної проблематики та підготовки рекомендацій щодо вирішення міграційних проблем.

Засідання було висвітлено у засобах масової інформації.

Прес-реліз.