"Використання потенціалу недержавних аналітичних центрів у формуванні політики національної безпеки". Аналітична записка



Анотація

 

Проаналізовано стан взаємодії державного сектору безпеки (на прикладі Міністерства оборони України) та громадянського суспільства (на прикладі недержавних аналітичних центрів). Запропоновано рекомендації органам державної влади щодо запровадження ефективних механізмів співпраці з громадськими об’єднаннями безпекового спрямування.

 

 

ВИКОРИСТАННЯ ПОТЕНЦІАЛУ НЕДЕРЖАВНИХ АНАЛІТИЧНИХ ЦЕНТРІВ У ФОРМУВАННІ ПОЛІТИКИ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

 

Практика взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства в розвинутих демократичних країнах зорієнтована на делегування частини владних повноважень до приватного сектору. Передусім, це відбувається тому, що виборець прагне віддавати свій голос за ефективних державних менеджерів, здатних виконувати взяті на себе зобов’язання. Проте зазвичай обіцянок політики роздають більше, ніж державний апарат здатний виконати. Тому у відповідальних політичних системах політики та державні службовці змушені користуватися послугами недержавних установ, перекладаючи на них частину роботи, щоб встигнути її виконати до початку нового виборчого циклу. Це стосується більшості органів державної влади, включаючи відомства сектору безпеки.

 

В Україні процес політичного аутсорсингу до недавнього часу знаходився у зародковому стані через відсутність необхідності владі звітувати перед суспільством, нечисельність та невміння лобіювати власні інтереси організаціями громадянського суспільства. Сьогодні, коли між державою та громадянським суспільством досягнутий консенсус з приводу незворотності впровадження реформ, пошук нових моделей взаємодії між ними стає вельми актуальним.

 

Зарубіжний досвід взаємодії недержавного та державного секторів у сфері безпеки (на прикладі США)

Досвід взаємодії між недержавними аналітичними центрами (далі – НАЦ) та державними органами в США свідчить про її високий рівень. Представники НАЦ знаходяться на постійному зв’язку із членами Конгресу та їх співробітниками, федеральними суддями, представниками державних і місцевих органів. Вони регулярно дають свідчення на слуханнях в Конгресі, а також проводять індивідуальні брифінги для членів Конгресу та Адміністрації Президента США. У свою чергу, урядовців і членів Конгресу запрошують виступити на заходах НАЦ, що надає їм можливості для перевірки політико-ідеологічних концепцій серед громадських експертів. Окремі НАЦ (RAND Corporation and the Urban Institute) отримують значну частину свого бюджету від підрядних робіт (дослідницькі проекти, підготовча законодавча робота та ін.) для різних урядових агенцій США [1].

 

Американські експерти зазначають, що уряд США намагається співробітничати з НАЦ, у першу чергу для отримання нових ідей, спрямованих на оптимізацію реалізації державних програм. Нові креативні ідеї допомагають не тільки зберегти гроші та пришвидшити темпи виконання робіт, але й зберегти життя громадян; забезпечують динамічне середовище інтелектуальних запитів й переводять академічні аргументи у рекомендації щодо політики. Президент Б. Обама та інші посадові особи Білого Дому визнають, що «мозкові центри» та університети стимулюють обговорення, й саме тому вони часто їх відвідують з промовами. Крім того, представники Адміністрації Президента та інші офіційні особи регулярно посилаються у своїх виступах на неурядові звіти і книги [2].

 

Якщо говорити про взаємозв’язки американських НАЦ із державним сектором безпеки США, то вони є достатньо інтенсивними. Співробітники Департаменту оборони регулярно проводять брифінги для представників НАЦ, на яких роз’яснюють свої цілі та дискутують із експертами [3]. В багатьох НАЦ безпекового спрямування працюють колишні співробітники Департаменту оборони, що дозволяє організаціям, які вони представляють, отримувати закази від оборонних підприємств [4].

 

У 1973 р. був створений Офіс чистої оцінки (Office of Net Assessment) в якості внутрішнього «мозкового центру» Департаменту оборони, який займається виявленням виникаючих або майбутніх загроз для США, оцінкою тенденцій та перспектив розвитку військового потенціалу США, в порівнянні з іншими країнами [5]. У роботі Офісу чистої оцінки приймають участь експерти НАЦ, які працюють на постійній основі та залучаються ззовні.

 

Рівень взаємодії НАЦ та державного сектору безпеки в Україні

Основними документами, що визначають вектори руху та першочергові пріоритети Реформи системи національної безпеки та оборони, є Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» та Стратегія національної безпеки України [6; 7]. У них констатується наявність загроз національній безпеці України, серед яких виокремимо такі:

– інституційна слабкість, непрофесійність, структурна незбалансованість органів сектору безпеки і оборони;

– недостатність ресурсного забезпечення та неефективне використання ресурсів у секторі безпеки і оборони;

– слабкість, дисфункціональність, застаріла модель публічних інститутів, депрофесіоналізація та деградація державної служби;

– відсутність чітко визначених стратегічних цілей, пріоритетних напрямів і завдань соціально-економічного, воєнно-економічного та науково-технічного розвитку України, а також ефективних механізмів концентрації ресурсів для досягнення таких цілей.

 

Водночас прописані механізми подолання зазначених загроз зорієнтовані на створення єдиної системи моніторингу, аналізу, прогнозування та прийняття рішень у сфері національної безпеки і оборони. Інститутам громадянського суспільства в цій системі запропоновано взяти участь лише у таких заходах:

– здійснення демократичного цивільного контролю над органами сектору безпеки і оборони;

– удосконалення професійної підготовки у сфері інформаційної безпеки, упровадження загальнонаціональних освітніх програм ;

– забезпечення безпеки критичної інфраструктури.

 

Такий рівень залучення у стратегічних документах інтелектуального потенціалу інститутів громадянського суспільства до творення ефективної системи національної безпеки та оборони держави є недостатнім.

Аналіз існуючих механізмів взаємодії інститутів громадянського суспільства та органів державної влади, що опікуються проблемами безпеки (на прикладі Міністерства оборони України (далі – МОУ) не виявив дієвих прикладів комунікації МОУ з вітчизняними НАЦ. Так, у структурі Громадської ради при МОУ серед 10-ти комітетів не існує жодного, який би міг на експертному рівні сприяти виконанню завдань поставлених перед Департаментом воєнної політики та стратегічного планування МОУ [8; 9]. З усіх 105 громадських організацій, що входять до складу Громадської ради при МОУ тільки декілька заявили в своїх установчих документах, що вони здатні займатися аналітичною роботою.

 

З огляду на те, що формальним автором ініціативи створення Громадських рад при МОУ було Міністерство, а у його розпорядчих документах (Директиві Міністра оборони України «Про вдосконалення співпраці органів військового управління з громадськими організаціями» та Наказі Міністра оборони України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики у військовій сфері») не вказувалося на потребу в аналітичному супроводженні роботи МОУ з боку громадського сектору, відмова від відповідної взаємодії є цілеспрямованою політикою цього державного органу [10; 11]. Така позиція МОУ можливо викликана інерцією ставлення державних посадовців до нових механізмів менеджменту.

 

З іншого боку, мережа експертних неурядових організацій, що опікуються безпековою проблематикою в Україні, є слабко розвинутою порівняно з державами, які є світовими лідерами у цій галузі. Ця мережа характеризується наявністю декількох десятків профільних організацій, серед яких одиниці відповідають характеристикам зарубіжних аналогів.

 

Так, за даними Глобального індексу сталості аналітичних центрів у 2014 р. в Україні нараховувалось 47 НАЦ, що є 23 показником у світі та другим показником у Центральній та Східній Європі після Російської Федерації [12]. У той же час жодна з українських НАЦ не потрапила до 85 світових лідерів у сфері оборони та національної безпеки. Для прикладу: США у рейтингу презентували 20 НАЦ; Російську Федерацію, Францію, Бельгію та Великобританію по 4.

 

Втім дані такого рейтингу є достатньо суб’єктивними, а сам аналіз піддавався критиці міжнародних експертів за непрозорість методів збору та обробки інформації [13]. Скажімо, український Центр Разумкова посів 46 місце серед світових НАЦ й не потрапив до реєстру організацій, що займаються проблемами сектору безпеки (один із профільних напрямів його діяльності).

 

З метою кращого розуміння можливостей та перспектив взаємодії НАЦ з органами державної влади безпекового спрямування відділом розвитку політичної системи НІСД у листопаді 2015 р. було проведено експертне опитування серед низки НАЦ. Результати цього опитування показали, що громадські експерти вбачають найбільш ефективними формами взаємодії організацій громадянського суспільства з органами державної влади безпекового спрямування такі:

– організація і проведення експертних та науково-практичних заходів (фахових дискусій, експертних засідань («мозкові штурми»), конференцій, семінарів, «круглих столів» тощо) з актуальних питань національної безпеки України, у т.ч. під егідою Національного інституту стратегічних досліджень (далі – НІСД), Ради національної безпеки та оборони, Міністерства закордонних справ України;

– залучення НАЦ для проведення спільних науково-теоретичних та науково-практичних досліджень з безпекових питань, наприклад, у рамках виконання Україною вимог та критеріїв (стандартів) Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, ПДЧ України в НАТО;

– організація роботи постійно діючих експертних рад з представників НАЦ при органах державної влади безпекового спрямування з метою експертного супроводження їх керівництва та аналітичних структур;

– участь НАЦ у розробці концептуально-доктринальних документів з питань національної безпеки за відповідними напрямами безпекової політики України;

– залучення неурядових організацій для проведення досліджень та розробки відповідних розділів (за відповідними напрямами безпекової політики України) в рамках визначених грантів (трастів, фондів тощо) ООН, НАТО, ЄС, ОБСЄ та провідних країн світу.

 

Експертами Центру «БОРИСФЕН-ІНТЕЛ» був запропонований конкретний приклад організації моделі відповідного співробітництва: проведення на регулярній основі під егідою НІСД науково-практичної конференції з робочою назвою: «Невідкладні шляхи збереження та розвитку державності України в умовах російської агресії проти неї та пропозиції щодо їх реалізації». Результати обробки пропозицій пропонується надавати у вигляді Резолюції конференції до Президента, прем’єр-міністра, секретаря РНБО України, керівникам міністерств та відомств України, залежно від їх змістовності та спрямованості. Початок чергової (наступної) конференції, на думку громадських експертів, доцільно розпочинати зі звіту щодо виконання/невиконання відповідних пунктів Резолюції попередньої (попередніх) конференцій з обов’язковим запрошенням відповідальних осіб з органів державної влади України.

 

У цілому, на думку опитаних експертів, перспективними напрямами взаємодії НАЦ з органами державної влади безпекового спрямування є залучення до участі в підготовці та проведенні спільних заходів та спільних проектів, надання замовлень на виконання досліджень.

 

Представники Реанімаційного пакету реформ (далі – РПР), які також взяли участь в опитуванні, позитивно оцінили відкритість Адміністрації Президента України (далі – АПУ) та Верховної Ради України до співпраці з експертним середовищем, проте наголосили на тотальній закритості та фактичній несамостійності МОУ та Генерального штабу в прийнятті стратегічних рішень. На думку експертів РПР, керівництво МОУ, на відміну від керівництва інших міністерств, абсолютно неспроможне приймати самостійні рішення. Міністр та його заступники постійно намагаються отримати команди та вказівки від АПУ та слабо проявляють ініціативу; співпраця інститутів громадянського суспільства із МОУ носить суто декоративний характер, де Міноборони намагається формувати собі імідж за рахунок залучення до роботи цивільних осіб. Для якісної співпраці з МОУ, зокрема, у сфері формування державної політики, на думку експертів РПР, потрібна тотальна реформа цього органу за прикладом демократичних країн.

 

У свою чергу експерти Центру Разумкова наголошують на ставленні до НАЦ з боку органів державної влади безпекового спрямування як до недостатньо компетентних або конкуруючих суб’єктів, «грантоїдів», (причому за відсутності державного фінансування), що обмежує потенційний синергетичний ефект від взаємодії:

Опитані НАЦ виокремили основні напрями безпекової політики, в яких вони вважають себе компетентними та можуть запропонувати корисний продукт:

– реформа та розвиток системи забезпечення національної безпеки в цілому та її складових: Збройні сили України, Оборонно-промисловий комплекс, правоохоронна система, судова система, система антикризового менеджменту та інші;

– демократичний контроль у секторі безпеки;

– міжнародна безпека: відносини з НАТО, ЄС, ОБСЄ, інтеграційні процеси у сфері безпеки, українсько-російські відносини, нова архітектура безпеки тощо;

– методологія стратегічного планування;

– економічна (воєнно-економічна), енергетична та інформаційна безпека держави;

– воєнна (воєнно-політична) безпека держави в умовах «гібридної політики» та «гібридної війни» проти України;

– безпека миротворчих контингентів (місій) України.

 

Відсутність попиту від МОУ на інтелектуальний продукт НАЦ негативно впливає на їх кількість та ефективність. В таких умовах, неурядові організації, що займаються безпековою проблематикою, намагаються об’єднувати свій потенціал для більш ефективного просування власних проектів. Так, 7 березня 2014 р. провідними неурядовими організаціями та експертами з усієї України була створена громадська платформа РПР, яка виконує функції координаційного центру з розробки та реалізації ключових реформ в Україні. Одним із пріоритетних завдань робочої групи РПР, що опікується проведенням реформи у сфері національної безпеки та оборони, є «формування чітких механізмів взаємодії між громадянським суспільством та суб’єктами сектору безпеки України» [14].

 

11 квітня 2014 р. ГО «Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння», Інститут стратегічних досліджень «Нова Україна» та Інформаційно-консалтингова компанія «Defense Express» ініціювали створення недержавної Експертної Ради у галузі національної безпеки як спеціалізованого профільного форуму, основною задачею якого є активізація напрацювань та реалізація рішень у сфері безпеки. Згідно з Меморандумом про створення Експертної ради вона, не є організацією й працює у форматі «закритого клубу» [15]. Під час засідання 23 липня 2015 р. одним з питань, що обговорювалися експертами було питання пов’язане з визначенням шляхів «посилення впливу недержавного експертного середовища та громадських організації на процеси зміцнення національної безпеки і оборони нашої держави» [16]. Таким чином, бажання допомогти державі у сфері національної безпеки з боку вітчизняних НАЦ є очевидним, але поки таким, що не знаходить адекватної реакції.

 

Висновки

Мережа експертних неурядових організацій, що опікуються безпековою проблематикою в Україні, є слабко розвинутою у порівнянні із державами, які є світовими лідерами у цій галузі; характеризується наявністю декількох десятків профільних організацій, серед яких одиниці відповідають характеристикам зарубіжних аналогів. Втім саме вони потенційно спроможні створювати конкурентний аналітичний продукт, здатний бути корисним при формуванні управлінських рішень, направлених на підвищення рівня національної безпеки держави.

 

Міністерство оборони України не здійснює комунікацію з експертним середовищем України стосовно аналітичного супроводження його діяльності, що негативно позначається на якості управлінських рішень. У структурі Громадської ради при МОУ серед 10-ти комітетів не існує жодного, який би міг на експертному рівні допомогти з виконанням завдань поставлених перед Департаментом воєнної політики та стратегічного планування МОУ. Загалом варто вказати на те, що на сьогодні ефективні механізми співпраці НАЦ із МОУ відсутні.

 

Рекомендації

1. Верховній Раді України:

– у новій редакції Закону «Про основи національної безпеки України» передбачити норму про залучення недержавних аналітичних центрів до аналітичного супроводження органів державної влади безпекового спрямування.

 

2. Міністерству оборони України:

– на основі Директиви Міністра оборони України «Про вдосконалення співпраці органів військового управління з громадськими організаціями» та Наказу Міністра оборони України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики у військовій сфері» прийняти нові розпорядчі документи, в яких передбачити необхідність в аналітичному супроводженні роботи МОУ з боку громадського сектору;

– створити умови для залучення провідних неурядових експертних організацій до спільної інформаційно-аналітичної роботи із Департаментом воєнної політики та стратегічного планування МОУ. Для цього Департаменту воєнної політики та стратегічного планування спільно з Департаментом соціальної та гуманітарної політики МОУ необхідно: (1) розробити нормативно-правові підстави для створення Експертної ради при МОУ; (2) проінформувати експертне середовище України щодо ініціативи створення експертної Ради при МОУ; (3) розробити критерії відбору неурядових експертних організацій, що здійснюють роботу у сфері безпеки; (4) провести конкурсний відбір до Експертної ради при МОУ; (5) внести до Плану заходів Міністерства оборони України з реалізації Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в 2016 році заходи, розроблені на основі вищенаведених рекомендацій [17].

 

Пріоритетним напрямом роботи Експертної ради при МОУ має стати залучення нових ідей, підходів до формування ефективної політики у сфері національної безпеки та оборони, а перспективною формою взаємовідносин МОУ із НАЦ – надання замовлень на виконання досліджень.

 

Відділ розвитку політичної системи

(Д. М. Горєлов)

№ 13, Серія «Громадянське суспільство»

 

Додаток

 

[1] Think Tanks and Policy Advice in The US [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kas.de/wf/doc/kas_7042-1522-1-30.pdf?050810140439

Why the government needs think tanks and academics [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://foreignpolicy.com/2012/12/20/why-the-government-needs-think-tanks-and-academics/

[2] Think tanks go to the Pentagon [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://foreignpolicy.com/2009/12/02/think-tanks-go-to-the-pentagon/

[3] The End of a Prominent Defense Think Tank? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.thinktankwatch.com/2015/07/the-end-of-prominent-defense-think-tank.html

[4] The Future of Net Assessment at the Pentagon [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://thediplomat.com/2015/06/the-future-of-net-assessment-at-the-pentagon/

[5] Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5/2015

[6] Стратегія національної безпеки України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/287/2015

[7] Структура Громадської ради при Міністерстві оборони України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mil.gov.ua/content/other/GR_scheme.pdf

[8] Департамент воєнної політики та стратегічного планування [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mil.gov.ua/ministry/struktura-aparatu-ministerstva/departament-voennoi-politiki-ta-strategichnogo-planuvannya.html

[9] Директива Міністра оборони України «Про вдосконалення співпраці органів військового управління з громадськими організаціями» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mil.gov.ua/diyalnist/zvyazki-z-gromadskistyu/gromadska-rada/direktiva-ministra-oboroni-ukraini-pro-vdoskonalennya-spivpraczi-organiv-vijskovogo-upravlinnya-z-gromadskimi-organizacziyami.html

[10] Наказ Міністра оборони України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики у військовій сфері» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mil.gov.ua/diyalnist/zvyazki-z-gromadskistyu/gromadska-rada/nakaz-pro-uchasti-gromadskosti-u-formuvanni-ta-realizaczii-derzhavnoi-politiki-u-vijskovij-sferi.html

[11] 2014 Global Go To Think Tank Index Report [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1008&context=think_tanks

[12] Think Harder [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://foreignpolicy.com/2015/01/27/think-harder-think-tank-independence-accountability/

[13] Хто ми. Реанімаційний пакет реформ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.rpr.org.ua/ua/about-us/khto-my

Меморандум про створення Експертної ради у галузі національної безпеки [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.defense-ua.com/rus/hotnews/?id=41530

[14] Засідання недержавної Експертної ради у галузі національної безпеки [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/1876/

План заходів Міністерства оборони України з реалізації Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в 2016 році [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mil.gov.ua/content/public_discussion/project15112015.pdf




читайте також:


“Постмайданні практики самоорганізації громадян України у вирішенні питань місцевого значення”. Аналітична записка
"Соціальні мережі як ефективний засіб громадської самоорганізації в сучасній Україні". Аналітична записка
"Особливості громадської самоорганізації на підконтрольних Україні районах Донецької та Луганської областей". Аналітична записка
"Основні форми та напрями взаємодії органів державної влади з організаціями громадянського суспільства в Україні на регіональному рівні". Аналітична записка
"Основні тенденції та проблеми розвитку вітчизняного правозахисного руху в умовах гібрідної агресії проти України". Аналітична записка