ПРАВО ВЕТО ГЛАВИ ДЕРЖАВИ ЯК ЕЛЕМЕНТ

СИСТЕМИ СТРИМУВАНЬ І ПРОТИВАГ

 

Анотація

 

Аналітична записка присвячена аналізу історії виникнення та розвитку права вето глави держави як елемента системи стримувань і противаг, його місцю та ролі в забезпеченні демократичного характеру функціонування системи державної влади та особливостям реалізації права вето Президента України у вітчизняній державно-владній системі “стримувань і противаг” у порівнянні з іншими країнами усталеної демократії.

 

 

ПРАВО ВЕТО ГЛАВИ ДЕРЖАВИ ЯК ЕЛЕМЕНТ

СИСТЕМИ СТРИМУВАНЬ І ПРОТИВАГ

 

1. Історія становлення та визначення сучасного поняття

«вето» глави держави

 

“Вето (від лат. Veto – забороняю) – заборона або призупинення верховним органом державної влади чи главою держави введення в дію постанови законодавчого органу (парламенту або однієї з його палат)”[1]. “Розрізняють абсолютне (резолютивне) і відносне (умовно-обмежене) вето. Відома й інша класифікація вето – на загальне і часткове (вибіркове). Перше означає відхилення акта в цілому, а друге – окремих частин”[2].

Генеза сучасного вето пов’язана з правотворчою практикою у Великобританії[3]. Первинно парламент, звертаючись до короля зі спеціальною петицією, ставив питання про видання конкретного правового акту. Якщо  король погоджувався з викладеними принципами в петиції, видавав відповідний акт. На початку ХVII ст. ця практика була змінена і петиції набули значення проектів правових актів, які король міг схвалити чи відхилити, але не змінити за змістом. Відмова короля санкціонувати схвалений палатами акт обґрунтовувалася певними міркуваннями й отримала назву вето. Воно носило абсолютний (або резолютивний) характер і не передбачало можливості подолання.

У процесі суспільно-політичної еволюції та становлення парламентаризму сутність вето трансформувалась. У першій половині XIX ст. в низці європейських монархій право вето набуло характеру повноваження глави держави, здійснюваного в умовах поділу влади. Лишаючись у багатьох парламентських монархіях формальною складовою прерогативи монарха, абсолютне вето в наші дні практично не застосовується в країнах сталої демократії.

2. Зарубіжний досвід конституювання права вето глави держави

Сучасні конституційні форми правління в країнах усталеної демократії ґрунтуються на системі стримувань і противаг у тій чи іншій конфігурації.             У більшості країн ЄС це право закріплено в конституційних повноваженнях глав держав. Міжнародна конституційна практика надання та реалізації права вето главам держав засвідчує наступне.

По-перше, особливості його застосування й подолання певною мірою пов’язані з формою правління. У державах з президентською формою правління право вето президента є досить сильним повноваженням, що надає можливість президенту активно відстоювати інтереси виконавчої влади в законодавчій діяльності; у парламентських республіках це, зазвичай, досить слабке повноваження, що зумовлюється особливостями подолання права вето в цьому типі організації системи влади. Для держав із президентською формою правління характерною є складна процедура подолання вето глави держави, у парламентських республіках ця процедура, як правило, є досить простою. Застосування права вето президентами республік зі змішаною формою правління залежить від конституційно визначених повноважень глави держави та від партійної конфігурації парламенту. Не зважаючи на те, що існують певні закономірності функціонування права вето президента у республіках з різними формами правління, міжнародна конституційна практика знає й випадки відходу від традиційного нормативного регулювання права вето в державах з певною формою правління.

По-друге, за загальним правилом президент, застосувавши вето, формулює свої мотиви та пропозиції. У конституціях ці мотиви не визначаються, хоч у загальному вигляді нерідко визначається спосіб їх вираження. Так, Президент США повертає закон із запереченнями, Болгарії і Португалії – з обґрунтуванням, в Угорщині та Словаччині – із зауваженнями, у Литві й Польщі – з мотивованими пропозиціями.

Попри те, що у світовій конституційній практиці відомі декілька видів права вето, абсолютне право вето, що донині формально існує в деяких конституційних монархіях (наприклад, у Великобританії та Бельгії), на практиці перетворилося на “конституційну фікцію”[4]. З огляду на принципи сучасного конституціоналізму, абсолютне право вето суперечить принципу поділу влади, оскільки здатне фактично паралізувати діяльність парламенту. Відтак, у сучасному світі більш поширеним є право відкладального вето. Його особливість полягає в тому, що воно не носить абсолютного характеру й за певних конституційно визначених умов може бути подолане парламентом. Право вето президента характеризується певними особливостями у президентських, парламентських республіках та республіках зі змішаною формою правління.

Особливості термінів та мотивів застосування права вето, умови його подолання в різних країнах наведено в таблиці.

 

Країна

Форма правління

Терміни та мотиви застосування права вето Глави держави

Умови подолання права відкладального вето парламентом

Болгарія

Парламентська республіка

Упродовж 15 днів після  ухвалення закону «Президент може вмотивовано повернути закон в Народні збори для нового обговорення, в чому йому не може бути відмовлено» (Ст. 101).

«Народні збори повторно схвалюють закон більшістю, більше, ніж половина голосів усіх народних представників. Повторно схвалений Народними зборами закон опубліковується Президентом у семиденний термін після його отримання» (Ст. 101, п. 2, 3).

Греція

Парламентська республіка

«Президент республіки може… повернути в Парламент схвалений ним законопроект із зазначенням причин повернення» упродовж місяця з моменту їх прийняття (Ст. 35. , п.1).

«Проект закону чи пропозиція закону, повернені Президентом Республіки в Парламент виносяться на пленарне засідання, і якщо вони схвалюються знову абсолютною більшістю голосів загальної кількості депутатів… Президент Республіки видає і публікує їх в обов’язковому порядку в десятиденний термін з моменту їх повторного прийняття» (Ст. 35, п. 2).

Італія

Парламентська республіка

«Президент Республіки може до промульгації закону в мотивованому посланні палатам вимагати його нового обговорення» впродовж місяця з дня їх схвалення

(Ст. 74)

«Якщо  палати знову (після застосування права вето Президентом)   схвалять закон, то він повинен бути промульгований» (Ст. 74).

Литва

Змішана форма правління

«Президент Республіки не пізніше, ніж у десятиденний термін після вручення або підпису офіційно оприлюднює ухвалений Сеймом закон, або повертає його сейму з відповідним мотивуванням для повторного розгляду»

(Ст. 71).

«Повернений Президентом Республіки закон Сейм може заново розглянути і схвалити.
Повторно розглянутий Сеймом закон вважається прийнятим, якщо були прийняти надані Президентом Республіки поправки і доповнення чи якщо за закон проголосувало більше половини, а за конституційний закон – не менше трьох п’ятих усіх членів Сейму.

Такі закони Президент Республіки зобов’язаний не пізніше, ніж упродовж трьох днів підписати і негайно офіційно їх оприлюднити» (Ст. 72).

Норвегія

Конституційна монархія

«Якщо король схвалює законодавче рішення, він ставить свій підпис, що надає йому силу закону. У випадку відмови в цьому, він повертає його в Одельстинг (парламент) із заявою, що не вважає можливим затвердити його в даний час. У такому випадку законодавче рішення не може більше надаватись Королю протягом цієї ж сесії» (Ст.. 78).

Якщо Король скористався своїм правом відкладального вето, то «в такому випадку законодавче рішення не може більше надаватись Королю протягом цієї ж сесії» (Ст. 78).

Польща

Змішана форма правління

«Президент Республіки може ... з мотивованим поданням передати закон Сейму на новий розгляд» (Ст.122).

«Після повторного схвалення закону Сеймом більшістю в 3/5 голосів у присутності не менш, як половини законного числа депутатів, Президент Республіки впродовж 7 днів підписує закон і віддає розпорядження опублікувати його»  (Ст.122, п. 5).

 

Португалія

Змішана форма правління

«Президент Республіки повинен здійснити промульгацію його (закону) або здійснити своє право вето, обґрунтовано запропонувавши у своєму посланні розглянути цей акт знову» протягом двадцяти днів з моменту отримання (Ст. 136, п. 1).

Якщо Асамблея Республіки підтверджує своє попереднє голосування абсолютною більшістю голосів повноважених депутатів, Президент Республіки зобов’язаний промульгувати цей акт упродовж восьми днів з моменту його отримання» (Ст. 136, п. 2).

Румунія

Змішана форма правління

«До промульгації Президент може один раз вимагати перегляду закону Парламентом» не пізніше, як після 20 днів після отримання закону (Ст. 77, п. 2) .

«Якщо Президент вимагав перегляду закону… промульгація закону відбувається не пізніше, ніж через 10 днів після отримання закону, прийнятого після перегляду» (Ст.  77, п. 3)

Словаччина

Парламентська республіка

«Якщо Президент Словацької Республіки поверне конституційний закон чи закон зі своїми зауваженнями, Національна рада Словацької Республіки повторно обговорює конституційний закон чи закон…»

(Ст.87, п. 3).

«Якщо Президент Словацької Республіки поверне конституційний закон чи закон зі своїми зауваженнями, Національна рада Словацької Республіки повторно обговорює конституційний закон чи закон йі у випадку його схвалення, закон повинен бути оприлюднений

(Ст.87, п 3) 

Угорщина

Парламентська республіка

«У випадку, якщо президент республіки не погоджується з законом або з якимось його положенням… він може повернути закон зі своїми зауваженнями Державним зборам для повторного розгляду» «впродовж п’ятнадцяти днів з моменту його отримання»

(§ 26, п. 2, 1).

«Державні збори повторно обговорюють закон і розглядають питання про його схвалення. У випадку схвалення закону Президент республіки зобов’язаний його підписати й опублікувати протягом п’яти днів» (§ 26, п. 3).

Фінляндія

Змішана форма правління

«Президент повинен ухвалити рішення  про затвердження (закону) впродовж трьох місяців з моменту надходження йому закону на затвердження. Якщо Президент не затверджує закон, він повертає його на розгляд Едускунти» (Ст. 77).

«Якщо Едускунта схвалить закон знову без змін його змісту, то закон вступає в силу без утвердження» 

(Ст. 77).

Франція

Змішана форма правління

Президент Республіки впродовж 15 днів після передачі Уряду остаточно схваленого закону «може вимагати від Парламенту нового обговорення закону чи окремих його статей. У цьому новому обговоренні не може бути відмовлено»  (Ст. 10).

Президент Республіки «може вимагати від Парламенту нового обговорення закону чи окремих його статей. У цьому новому обговоренні не може бути відмовлено».  (Ст. 10)

 

Чехія

Парламентська республіка

«Президент Республіки має право повернути прийнятий закон, за винятком конституційного закону, зі своїми зауваженнями протягом п’ятнадцяти днів з моменту його надходження» (Ст. 50, п. 1).

«Щодо поверненого закону Палата депутатів проводить нове голосування. Внесення поправок не дозволяється. Якщо за повернений закон повторно проголосувало більше половини від загального числа депутатів, закон оприлюднюється»

(Ст. 50, п. 1)

Естонія

Змішана форма правління

«Президент Республіки може … у 14-денний термін після повернення закону повернути його разом із мотивованим рішенням Державним Зборам для нового обговорення та прийняття рішення» (Ст. 107).

«Якщо ж Державні Збори знову приймуть повернений Президентом Республіки закон без змін, то президент Республіки… опубліковує закон» (Ст. 107).

 

За підсумками проаналізованих особливостей застосування права вето в політико-правовій практиці можна дійти висновку, що основним призначенням цього механізму “системи стримувань і противаг” є забезпечення демократичного характеру перебігу та результатів законодавчого процесу в країні, забезпечення максимально зваженого та кон’юнктурно незаангажованого підходу до формування національної системи права.

3. Право вето як складова “системи стримувань і противаг”

у сучасній Україні

 

За Конституцією України Президент України наділяється “правом вето” (п. 30 ст. 106 Конституції України), зміст якого визначається як повернення закону Президентом України зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду (ст. 94 Конституції України). Така дія Глави держави передбачена на позапарламентській завершальній стадії законодавчого процесу – стадії підписання закону. Одержавши той чи інший закон для промульгації, Президент України має можливість активно впливати на зміст і спрямованість законодавчого процесу з метою реалізації свого конституційного статусу і повноважень, передусім, як легітимного виразника волі всього народу з метою попередження прийняття законодавчих актів, що суперечать або шкодять національним інтересам.

 В Україні процедура повторного розгляду повернених Главою держави законів є досить жорсткою. Як зазначається в Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України від 7 липня 1998 року, встановлена в частині четвертій статті 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені. Ця вимога стосується прийняття закону в цілому.

Практика повторного розгляду закону парламентом в Україні є ближча до американської системи взаємовідносин Президента США і Конгресу. В Україні, як і в США, необхідною є кваліфікована більшість для подолання вето Президента, неможливим є застосування вибіркового (постатейного) вето. Але наслідки подолання вето різняться. Згідно з американською Конституцією, законопроект, щодо якого було застосовано право вето главою держави, у разі його повторного прийняття двома третинами голосів обох палат Конгресу стає законом і підпису Президента на цій стадії законодавчого процесу не вимагає. В Україні ж і після повторного прийняття закону підпис Президента необхідний.

Конституційна практика США не знає випадків не підписання чи не опублікування законів, оскільки після подолання конгресменами вето Президента законопроект “стає законом”. 

Така регламентація наслідків подолання президентського вето зумовлена тим, що міжнародна політична практика знає випадки, коли після подолання вето парламентом глава держави ігнорував його волю й не підписував закон, у результаті доля його залишалась юридично невизначеною, оскільки без підпису глави держави закон не міг бути обнародуваний. У таких випадках створювалася критична ситуація, коли президент порушував конституційні вимоги про підписання й публікування ним законодавчих актів, а у парламенту не було способів реалізувати до кінця свою законодавчу функцію.

В Україні випадки не підписання Президентом України закону після подолання Верховною Радою України вето теж мали місце, незважаючи на припис статті 94 Конституції України. У таких випадках інститут президентського вето виступає як інструмент протистояння Глави держави та Верховної Ради України. З цього приводу Верховна Рада України 15 серпня 1997 року прийняла навіть звернення до Президента України. Причиною звернення послужило повернення Президентом України втретє на повторний розгляд Верховної Ради України закон “Про місцеві державні адміністрації”. На той момент Парламент уже двічі долав відкладальне вето в установленому Конституцією України порядку – двома третинами від конституційного складу Парламенту. Але, тим не менше, закон не був схвалений і підписаний Президентом України.

Після набуття чинності новою редакцією Конституції України питання доцільності зобов’язувати Президента України підписувати й офіційно оприлюднювати закон, який під час повторного розгляду був прийнятий кваліфікованою більшістю в 2/3 голосів депутатів, лишається актуальним. Нелогічним є встановлення норми про підписання законодавчого акта вищою посадовою особою держави, з положеннями якого вона не погоджується.

Однією з об’єктивних причин застосування права вето Главою Української держави є невисокий рівень якості законів, прийнятих Верховною Радою України. Тому відповідне повноваження Президента України можна розглядати як важіль удосконалення результатів законотворення, а наявність у Конституції України норми, що вимагає відхилення президентського вето лише кваліфікованою більшістю голосів, озброює Главу держави дієвим засобом впливу на зміст закону на етапі його підготовки. Так, про ефективність цього президентського повноваження в США свідчить те, що оприлюднені наміри Президента застосувати право вето мають наслідок – активізацію конгресменами пошуку компромісу главою держави.

Загалом, як засвідчує досвід зарубіжних країн, збільшення кількості законів, щодо яких було застосовано право вето, часто спостерігається в період істотного загострення відносин між гілками влади і не є позитивною характеристикою взаємовідносин між ними та законодавчого процесу.                   Як зазначають науковці, застосування вето на прийняті конгресом закони – це “двосічна зброя”, надмірне використання якої може не лише спричинити політичну кризу, а й порушити баланс між гілками влади, органами, що їх уособлюють[5].

Висновки та пропозиції

Підсумовуючи, можна зазначити, що “право вето” глави держави є дієвим механізмом забезпечення демократичності системи влади та запобігання її узурпації однією з її гілок. Водночас, належить підкреслити, що практична реалізація вето як правового інституту зазнає відчутного впливу особливостей перебігу політичних процесів у країні, передусім політичної конфігурації парламенту, владного чи опозиційного статусу пропрезидентських сил у ньому, типу політичної культури суспільства та політичного класу. Однак в умовах загострення політичного протистояння між гілками влади небезпечним для зміцнення демократії в країні є перетворення права вето на інструмент політичної боротьби.

У зв’язку з цим є доцільним:

-              забезпечення системного характеру роботи представників Президента України у Верховній Раді Україні та Кабінеті Міністрів України на всіх етапах підготовки проектів законів України;

-              своєчасне й детальне висвітлення в ЗМІ обґрунтувань застосування Президентом України права вето, передусім на проекти законів із соціально важливих питань, у зрозумілій нефахівцям формі.

У процесі подальшої реалізації політичної реформи доцільно уточнити такі нюанси застосування права вето, як доцільність промульгації Главою держави закону у випадку подолання його вето Верховною Радою України та право Глави держави звертатись до Конституційного Суду на предмет відповідності Конституції України прийнятого Верховною Радою закону України на етапі промульгації закону.

Відділ стратегій

розвитку політичної системи

(І. Сало)



[1] Політологічний енциклопедичний словник / упорядник В. П. Горбатенком; За ред. Ю.С. Шемчученка,             В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенька. – 2-е вид., доп. і перероб. – К.: Генеза, 2004.  – С. 69-70.

[2] Великий енциклопедичний юридичний словник / За редакцією акад.. НАН України Ю. С. Шемшученка. – К.: ТОВ “Видавництво “Юридична думка”, 2007. – С.74.

[3] В. Н. Шаповал. Сравнительное конституционное право. – К.: ИД “Княгиня Ольга”, 2007. – С. 308.

 

[4] Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К., 1997. –  600С.

[5] Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К., 1997. – С.237.