ДОСВІД ФУНКЦІОНУВАННЯ СУСПІЛЬНОГО ТЕЛЕРАДІОМОВЛЕННЯ В КРАЇНАХ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ:

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ТА ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНІ АСПЕКТИ

 

Анотація

 

В аналітичній записці проаналізований та узагальнений досвід, набутий державами-членами Європейського Союзу у справі організації та оптимізації функціонування інституцій суспільного мовлення. Спеціальна увага приділена класичному європейському розумінню сутності та соціальних функцій суспільного мовлення, вивчені організаційно-правові, інституційні, фінансові важелі, що застосовуються у країнах ЄС для максимально ефективної організації відповідних медіа-структур.  Розглянуті особливості їх функціонування в умовах глобалізації та комерціалізації телерадіомовлення у сучасному світі.

 

ДОСВІД ФУНКЦІОНУВАННЯ СУСПІЛЬНОГО ТЕЛЕРАДІОМОВЛЕННЯ В КРАЇНАХ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ:

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ТА ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНІ АСПЕКТИ

 

Суспільне мовлення (СП) офіційно – на рівні ПАРЄ та ЄС – визнається важливою частиною європейської культурної спадщини та невід'ємною складовою сучасної розвиненої демократії.

За своєю природою та соціальними функціями суспільне телерадіомовлення суттєво відрізняється від державного (у радянському й пострадянському його розумінні) або комерційного. Перше являє собою офіційну інституцію, прямо керовану згори органами влади, а друге – є приватним підприємством, заснованим задля отримання фінансової та/або політичної вигоди.  Ідея ж суспільного мовлення, навпаки, "полягає в тім, щоб вести свою діяльність незалежно від економічної та політичної влади, … забезпечуючи суспільство в цілому інформаційними, культурними, освітніми та розважальними програмами, сприяючи росту соціальної, політичної й культурної активності громадян і згуртуванню суспільства" (Рекомендація ПАРЄ № 1641 (2004)). Як таке, СМ має також бути еталоном і критерієм для інших мовників щодо неупередженості інформування, якості, доступності й різноманітності програм та послуг.

Наведені тези відображають типове для сучасної Європи бачення сутності й соціальної місії суспільного мовлення, зафіксоване в офіційних документах ЄС, ПАРЄ, а також національних законодавствах західноєвропейських країн. Виходячи з їхнього ж досвіду, специфіка місії суспільного мовника вимагає від нього: а) бути загальнодоступним (здійснювати мовлення на всій території країни); б) поширювати достовірну, неупереджену, збалансовану, плюралістичну інформацію; в) забезпечувати жанрово-тематичну розмаїтість програмного наповнення, тобто, згідно з класичною тріадою ВВС – "інформувати, просвіщати, розважати" громадян, пропонувати якісні освітні, релігійні, дитячі програми; г) сприяти збереженню та розвитку національної культури, цінностей та ідентичності, пропонуючи водночас програми для окремих регіонів та культурно-етнічних спільнот країни; ґ) систематично виявляти й висвітлювати суспільно значущі теми, сприяти охороні здоров’я, благодійництву тощо.

Задля забезпечення успішного виконання суспільним мовником цих завдань його належить утримувати в певному "діапазоні можливостей". У європейській практиці для цього традиційно застосовується така стратегія: надання структурам СМ певних гарантій інституційно-редакційної незалежності від будь-яких політичних та бізнесових угрупувань одночасно з забезпеченням ефективного громадського контролю їхньої діяльності. Для цього, у свою чергу, необхідним є особливий майновий та юридично-правовий статус суспільного мовника, що виражається у:

·              формі власності (такі організації, як правило, належать не державі чи приватним особам, а знаходяться у т. зв. "суспільній" власності; в окремих країнах суспільне мовлення є самостійною організаційно-правовою формою юридичної особи);

·              специфіці формування керівних органів СМ, ступені та характері його інституційної автономії та редакційної незалежності;

·              спеціальних моделях фінансування та аудиту.

 

На рівні ЄС концепція, а також принципи та механізми нормативно-правового регулювання суспільного мовлення відображена у низці документів і актів, доктринальною основою яких є відома Директива 89/552/ЕЕС про транскордонне телебачення. Її положення однаковою мірою поширюються як на діяльність суспільних мовників, так і на діяльність комерційних телерадіокомпаній. Основна мета документу – уніфікувати порядок виробництва та розповсюдження програм в усіх державах-членах Євросоюзу і таким чином створити умови для формування спільного для всього ЄС аудіовізуального ринку. У частині ж регулювання програмної політики телерадіоорганізацій Директива, зокрема, вимагає:  резервування частини ефірного часу мовників для європейських творів (стаття 4), гарантій надання щонайменше 10 % ефірного часу або 10 % коштів, які виділяються на трансляцію програм, для європейських творів, створених незалежними виробниками (стаття 5). Положеннями Директиви охоплюються також відносини, пов’язані з трансляцією реклами і спонсорством, захистом неповнолітніх від потенційної шкоди телепрограм, а також реалізацією права на відповідь.

В повсякденній практиці функціонування інституцій СМ у країнах Євросоюзу найбільша кількість питань, правових колізій та конфліктів виникають навколо проблеми їх фінансування. Досвід ЄС свідчить, що саме правильно підібрана модель фінансування є основною запорукою реальної незалежності суспільного мовника і повноцінного виконання ним своєї соціальної місії. Відповідно, особлива увага приділена цьому питанню і у нормативній бази Євросоюзу.

Вперше основні засади фінансування суспільного мовлення були закріплені в Резолюції № 1 "Майбутнє суспільного мовлення", прийнятій на 4-й європейській конференції міністрів з політики в сфері ЗМІ у 1994 р. (т. зв. "Празька резолюція 1994 р."). У документі, зокрема, було закріплено принцип достатності фінансування організацій СМ (згодом він трансформувався у принцип пропорційності) і визначено перелік можливих джерел фінансування суспільного мовлення. Передусім це – абонентська плата, державні субсидії, доходи від реклами і спонсорства, доходи від реалізації аудіовізуальної продукції.

У 1996 р. положення Празької Резолюції отримали подальший розвиток в Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (96) 10 щодо гарантій незалежності суспільного мовлення, в якій країнам-членам Ради Європи зокрема, запропоновано включити у внутрішнє законодавство або інші правові інструменти положення, які б гарантували незалежність суспільного мовлення у відповідності до керівних принципів, викладених в Додатку до Рекомендації.

З метою подальшого врегулювання питань державного фінансування суспільного мовлення в умовах конкуренції між суспільним та комерційним мовленням державами-членами ЄС 1997 р. було підписано Амстердамський протокол про систему суспільного мовлення в державах-членах ЄС, який став інтегральною частиною Угоди про створення ЄС і набув чинності 1 травня 1999 р.

По суті, документ являє собою першу послідовну спробу врегулювати діяльність СМ в умовах чим далі більшого тиску на нього з боку приватних медіа. Згідно з Протоколом, держави-члени ЄС мають право запроваджувати державне фінансування суспільного мовлення з метою ефективного виконання ним своєї місії, однак, за умови, що: 1) надання відповідної фінансової підтримки здійснюється для забезпечення виконання організаціями мовлення місії суспільного мовлення; 2) надання державної підтримки не впливає на умови торгівлі товарами, послугами, а також конкуренцію в Співтоваристві, до такої міри, в якій би її надання зашкодило спільним інтересам. Таким чином, Амстердамський протокол, визнавши принципову можливість державного фінансування суспільного мовлення, надав повноваження щодо визначення конкретних засобів і механізмів відповідної підтримки державам-членам Євросоюзу.

Подальшу конкретизацію принципи фінансування СМ знайшли у Рішенні Європейського суду Справедливості у справі "Altmark" 2003 р. Значення цього документу полягає, насамперед, у чіткому визначенні різниці між поняттями "державна фінансова підтримка" і "державна допомога" (State Aid) у розумінні статті 87 (1) Угоди про створення ЄС. Так, фінансова підтримка державою суспільного мовника не вважається державною допомогою, якщо вона відповідає наступним вимогам: 1) зобов’язання суспільного мовлення чітко визначено; 2) наперед встановлено параметри визначення компенсацій і субсидій; 3) відсутнє надлишкове фінансування суспільного мовлення; 4) організація визначається шляхом тендеру або компенсація визначається на основі витрат типового підприємства цієї галузі.

Загалом, закріплені у названих вище актах принципи фінансування організацій суспільного мовлення в країнах Європейського Союзу можна звести до таких положень:

1)           чітке визначення місії суспільного мовлення, яка має бути адекватною запитам даного конкретного суспільства;

2)           наявність незалежного моніторингу виконання цієї місії;

3)           визначення чітких меж між здійсненням організацією СМ суспільного мовлення як такого та її комерційною діяльністю;

4)           окремий облік для кожного з цих видів діяльності;

5)           недопущення здійснення суспільними мовниками комерційної діяльності за рахунок державної підтримки, а також будь-якої діяльності яка загрожувала б вільній економічній конкуренції (пільговий продаж програм, знижки на рекламу та ін.);

6)           дотримання принципу пропорційності фінансування СМ (воно має бути достатнім, проте не надлишковим).

Останнє передбачає, зокрема, аналіз вартості створення програм суспільним мовленням і комерційними організаціями мовлення, аудит використання відповідних коштів, визначення критеріїв визначення розміру субсидій і компенсацій.

На сьогодні у країнах ЄС існує декілька усталених джерел фінансування СМ. Такими є: 1) абонентська плата (найчастіше – у вигляді спеціального податку або мита); 2) кошти, що виділяються з державного бюджету; 3) комерційна діяльність. В абсолютній більшості країн фінансування здійснюється за гібридною моделлю, у якій комбінуються два або всі три з названих джерел.

Основним і "класичним" джерелом фінансування СМ в країнах ЄС досі залишається абонентська плата, пріоритетність якої спеціально підкреслена у Протоколі про суспільне мовлення до Амстердамського договору 1997 р. Така модель названа у цьому документі "важливим елементом захисту плюралізму", гарантом незалежності СМ і визнається оптимальною крім випадків, коли вона може загрожувати економічній конкуренції й ринковій кон’юнктурі.

Абонентська плата існує в усіх "старих" членах Євросоюзу (12 країн) за винятком лише трьох: Іспанії, Люксембургу та Португалії. У більшості країн – Німеччині, Великий Британії, Данії, Нідерландах, Норвегії, Бельгії, Швеції, Швейцарії, Туреччині, Чехії, вона складає від 59 до 100 % бюджету організації СМ.

Окрім того, у переважній більшості країн ЄС існують пільги для окремих категорій громадян (наприклад, тих, які досягли сімдесяти років, а також громадян із повною чи частковою втратою працездатності, деяких категорій інвалідів тощо).

В інших країнах – таких як Албанія, Литва, Естонія, Латвія, Сербія (де починаючи з 1 жовтня 2005 р. знову введена обов’язкова абонентна плата) і Угорщина – основне фінансування суспільного телебачення за рахунок державних субсидій.

В більшості країн Східної Європи при цьому законодавство не передбачає фінансування суспільного мовлення на середньо- або довгострокову перспективу. Показовим у цьому випадку є приклад Албанії, де обсяг державного фінансування суспільного мовлення визначається щорічно Законом про Державний бюджет. Але "зворотним боком" такого алгоритму фінансування, як правило, є природне прагнення держави до забезпечення якнайповнішої підзвітності та прозорості діяльності організацій суспільного мовлення.

    Є можливим також фінансування організацій суспільного мовлення за рахунок надходження коштів від комерційної діяльності. Основними різновидами такої діяльності є: 1) розміщення реклами; 2) спонсорство; 3) надходження від продажу прав; 4) підприємницька діяльність (якщо така є дозволеною законодавством країни); 5) реалізація записів програм. Проте, основним видом надходження від здійснення комерційної діяльності є реклама. До прикладу, така частка надходжень у Литві становить близько 20 %, у Польщі – більше 50 %, а в Румунії – близько 8 %. Проте, протягом останніх років має місце тенденція до обмеження на розміщення реклами на каналах суспільного мовлення.

У законодавстві більшості країн ЄС передбачено щорічне оприлюднення звітів організацій суспільного мовлення. Аудит діяльності організацій суспільного мовлення здійснюється в різних країнах ЄС різними органами (наглядові ради, органи виконавчої влади (міністерство культури чи міністерство з питань комунікацій), національними радами з питань телебачення і радіомовлення).

З метою забезпечення можливості надання окремих функцій суспільного мовлення іншими організаціями мовлення (наприклад, некомерційними, у деяких країнах – комерційними), а не лише суспільним мовленням, в ряді європейських держав на законодавчому рівні передбачене створення позабюджетних фондів підтримки суспільних медіа. Такі фонди існують, наприклад, в Болгарії, Литві, Словенії, Нідерландах, Угорщині. Основна частина коштів цих фондів виділяється для підтримки функціонування саме організацій суспільного мовлення, проте певна їх частка на конкурсних умовах може виділятись й іншим телерадіокомпаніям. У Болгарії відповідний розподіл коштів визначається Міністерством культури.

Щодо нетипових для ЄС моделей фінансування суспільного мовлення, то тут варто згадати про досвід Естонії, де протягом 1998-1999 рр. місцевою ETV апробувалося фінансування коштом приватних мовників (спеціальний збір). Алгоритм виявився досить ефективним з точки зору повноцінної реалізації принципів програмної політики СМ – завдяки йому вдалося, зокрема, перенести акцент із програм з високим комерційним потенціалом на програми культурно-просвітницького змісту.

Важливим питанням, яке стосується створення та функціонування суспільного мовлення, є формування органів управління. У країнах Європейського Союзу управління системами суспільного мовлення здійснюється наглядовими радами, до яких входять представники громадськості, органів державної влади та місцевого самоврядування. Управління СМ здійснюється також керівними органами, головною умовою нормального функціонування яких є їхня незалежність від зовнішнього тиску. Основний орган, який регулює роботу суспільного мовлення, в більшості країн ЄС налічує від семи до девяти осіб. Виключенням є лише Чехія (13 осіб), Румунія (11) та Угорщина (не менше 5). В ФРН їхня кількість може змінюватись від 11 до 50 осіб, а члени правління чи ради керуючого органу там призначаються парламентом через їхнє представлення різноманітними інститутами чи групами (президентом, відповідним комітетом у справах ЗМІ, урядом, членами парламенту, політичними партіями чи організаціями громадянського суспільства).

Зазвичай, структура управління організаціями суспільного мовлення країн ЄС включає три рівні: керуюча рада (правління), рада менеджерів і генерального директора. До функцій керуючої ради належать загальна політика та нагляд за бюджетом і діяльністю мовника. Рада менеджерів здійснює безпосереднє керівництво суспільним мовником. Проте, наприклад, у Чехії існують спеціальні наглядові комісії, які відповідають за контроль над діяльністю правління і фінансовий аудит. Дещо інша модель присутня в країнах Прибалтики. В Естонії суспільна телекомпанія ETV функціонує під керівництвом Ради з питань телерадіомовлення, незалежного органу, котрий є відповідальним за контроль над діяльністю цієї телекомпанії. В Литві, в якій діяльність телерадіокомпанії LRT контролюється Литовською комісією з питань радіо та телебачення. В Латвії генеральний директор суспільного телебачення призначається загальнонаціональним органом, який регулює мовлення, а члени ради призначаються директором.

Неоднозначно в країнах ЄС вирішується питання про горизонтальну структуру системи суспільного мовлення – в одних країнах регіональні теле- і радіостанції мають статус філій компанії суспільного мовлення, в деяких державах Євросоюзу регіональне мовлення існує як окрема організація або як сукупність автономних організацій. Наприклад, регіональні станції мовлення діють як окремі організації суспільного регіонального мовлення в таких країнах, як Данія, Греція, Нідерланди, Португалія. В Чехії, Ірландії, Угорщині, Фінляндії та ряді інших країн ЄС регіональне мовлення є інтегральною частиною загальнонаціонального мовлення.

Редакційна незалежність суспільних мовників багато в чому залежить від фінансової та управлінської незалежності. В країнах ЄС на сьогодні існують відповідні виробничі стандарти та редакційні правила, які регулюють продукування якісного аудіовізуального продукту і об’єктивних новин. Кодекси журналістської етики, що практикуються в більшості країн Європи, також сприяють виконанню СМ їхньої суспільної місії. Класичним зразком високих стандартів суспільного мовлення досі лишається британська ВВС.

Водночас, у деяких країнах ЄС більшою чи меншою мірою присутній політичний тиск на суспільних мовників. Наприклад, упереджене висвітлювання загального страйку в Іспанії у червні 2002 р. іспанським мовником TVE, що призвело до гучного процесу і покарання компанії за судовим вироком. Британська корпорація ВВС неодноразово публічно критикувалась урядом за її висвітлення останньої війни в Іраку. В офіційних документах ПАРЄ констатується, що в Іспанії, Греції, Італії та Португалії організації СМ знаходяться під прямим та активним політичним контролем чиновників та партійних угрупувань. Зокрема, три канали італійського мовника RAI фактично поділені між головними політичними партіями країни.

Після 2000 р. у Данії, Португалії й Італії на урядовому рівні обговорювалися плани приватизації місцевих суспільних мовників, що об’єктивно означає посягання на саму сутність суспільного мовлення.

Останніми роками загострюється протистояння інституцій СМ з  комерційними медіа (яких підтримує СОТ), і які особливо наполегливо вимагають відміни пільгового режиму для інституцій СМ, звинувачуючи їх у тому, що вони "купують" долю аудиторії за кошти держави і платників податків. У 2002 р. Світовий Банк опублікував власне дослідження, де зроблено висновок, що ефективність виконання суспільними мовниками своєї місії загалом не є адекватною  обсягам їх фінансування.

Можна передбачити, що запланований до 2015 р. перехід європейського телерадіомовлення на цифровий формат також створить нові приводи та підстави для тиску на суспільних мовників з боку комерційного сектора з метою витіснення їх з аудіовізуального ринку. Власне, прецеденти вже існують. Так, наприкінці 2007 р. Спілка приватних телерадіокомпаній Німеччини (VPRT) заявила про свій намір подати скаргу до Європейської Комісії на національні суспільно-правові корпорації ARD и ZDF у зв’язку з юридичною безпідставністю їхнього наміру перейти на цифровий формат мовлення. Водночас ARD/ZDF відчули тиск і з боку Брюсселю, який зажадав від них обґрунтувати застосування нових форматів й каналів поширення.

Загалом, на думку більшості експертів, інститут суспільного мовлення переживає сьогодні кризу ідентичності в усьому світі, не виключаючи і Європейський континент. У згадуваній вже Рекомендації ПАРЄ № 1641 (2004) констатується, що інститут СМ знаходиться "під загрозою" через стрімку глобальну комерціалізацію та концентрацію телерадіомовлення, тиск з боку СОТ і Світового Банку, політико-економічну  заангажованість суспільних мовників в багатьох країнах, їх недостатню адаптованість до викликів глобалізації й нових технологічних форматів мовлення. У сьогоднішній Європі позиції лідерів телерадіомовлення продовжують утримувати хіба що гіганти типу ВВС у Великій Британії чи ARD/ZDF у Німеччині, хоча дедалі гостріша конкуренція з комерційними медіа змушує й їх у гонитві за аудиторією нерідко вдаватися до "примітивізації" своєї продукції. Так, у моніторингу, здійсненому 2006 р. Інститутом відкритого суспільства, зокрема, зазначається, що європейські суспільні мовники приділяють в цілому недостатньо уваги культурно-просвітницьким програмам та програмам для меншин.

Але разом із цим, очевидним фактом є величезний позитивний вплив, який справила ідея суспільного мовлення на процеси становлення аудіовізуальних медіа в Європі й усьому світі, насамперед, з точки зору формування й успішного апробування на практиці правдиво демократичної концепції взаємовідносин між суспільством та електронними ЗМІ, чіткого визначення принципів та векторів їх повсякденної діяльності.

Отже, потрібно усвідомити, що у нинішніх соціально-політичних умовах і технологічних детермінантах суспільне мовлення як модель організації телерадіомовлення у загальносуспільних а не групових інтересах, залишається на сьогодні єдиною моделлю, що довела свою достатньо високу ефективність. Досвід Західної Європи переконливо свідчить – розвинені структури СМ є невід’ємним елементом сучасної консолідованої демократії, умовою і показником її успішного розвитку. При цьому спостерігається пряма залежність між впливовістю цих структур в суспільстві і ступенем зрілості демократичних інститутів та процедур.

 

Відділ гуманітарної політики

(С. Гнатюк, М. Кияк)